Appunti Diritto amministrativo I , Appunti di Diritto Amministrativo

Scarica Appunti Diritto amministrativo I e più Appunti in PDF di Diritto Amministrativo solo su Docsity! DIRITTO AMMINISTRATIVO 18-02-13, I lezione Si parlerà dell’organizzazione dell’amministrazione pubblica. Quali sono gli istituti del DA, di che strutture parliamo, basate su quali elementi strutturali ecc. Ci sono concetti generali, altri che si incentreranno molto sul diritto positivo e sulla situazione attuale. Parleremo anche di un po del pubblico impiego, delle finanze pubbliche ecc. Dedicheremo qualche cenno alla responsabilità dei dipenenti pubblici, dei contratti pubblici ecc. Non abbiamo a sostegno una fonte, dove lo cerchiamo il DA? Abbiamo una plurarità di disposizioni normative che si combinano con una buona dose di diritto vivente (consuetudine, applicazione giurisprudenziale ecc) 19-02-13 II lezione Mentre in altri paesi le banche si sono comportate tanto male da avere avuto bisogno di concrete misure di rifinanziamento a carico degli stati, nel nostro paese le banche sembra fossero in condizioni meno drammatiche e sembra non abbiano gravato direttamente sulla finanza pubblica. Invece qual’è il grosso problema del nostro paese? La montagna di debito pubblico, il bisogno che ha il nostro paese di essere finanziato dall’esterno e di essere credibile quando chiede in prestito denaro e di ottenerlo. Dipende quindi dal modo con cui in italia sono gestite le risorse pubbliche e dal fatto che i finanziatori internazionali cominciano a ricredersi sul fatto che l’italia possa mai ripagare i debiti, avendo sempre un deficit di bilancio pubblico. Cosa succede se mancano i finanziamenti? L’effetto è che lo stato smette di fare servizi ai cittadini (trasporti, pensioni ecc). Oggi noi siamo messi in pericolo dalla PA. Focalizziamo l’attenzione su un dato cardine: la posizione dell’amministrazoine pubblica nell’ordinamento giuridico e la ragion d’essere dell’amministrazione pubblica. Perchè c’è la PA nel nostro ordinamento? Dal punto di vista giuridico, qual’è la ragion d’essere della PA? Se noi prendiamo in mano la costituzione e la leggiamo senza gli occhi tecnici, rischiamo di non trovare immediatamente in forma esplicita una risposta alla nostra domanda. La nostra costituzione parla poco della PA, eppure la PA è una parte fondamentale del sistema dei pubblici poteri, delle istituzioni. Allora bisogna cercare un po piu tra le righe: innanzitutto ci dice che la sovranità appartiene al popolo, l’amministrazione quindi non è piu il sovrano, il punto di origine dei poteri non è la stessa amministraizione ma il popolo. Se noi scorriamo gli articoli successivi al primo, troviamo una serie di indicazioni con una serie di principi che all’apparenza sono assegnati alla repubblica o non li sono affatto; questo vuol dire che quella sovranità che appartiene al popolo, si è deciso di limitarla perchè il sistema nel suo complesso deve garantire il perseguimento e raggiungimento di quei valori e principi, e chi opera in questo senso? La repubblica? Repubblica è un termine usato per individuare il contenitore piu grande possibile per farvi rientrare tutti gli organi e i poteri. Il che però ci porta a riconoscere la posizione e ragion d’essere della PA in quanto componente fondamentale della repubblica. La PA è chiamata a concorrere alla realizzazione di quei valori principi che sono propri della repubblica perchè previsti dalla costituzione. La PA opera al servizio del popolo sovrano, tuttavia nel solco di quei principi e valori costituzionali che devono essere assicurati. Quindi la PA che anche sotto la suggestione di concetti che noi siamo abituati a vedere su un piedistallo, sovraordinata ai cittadini, ha una funzione strumentale rispetto a certi valori che corrispondono i diritti base dei cittadini. Come si realizza piu in concreto questo assetto? Dati concetti molto generali come sono quelli di sovranità che appartiene al popolo, diritto alla salute, istruzione ecc come si fa a stabilire piu precisamente come e con che limiti deve operare la PA? Ci devono essere delle modalità con le quali concretamente la sovranità viene esercitata e quindi l’amministrazione viene indirizzata. Quali sono i modi con cui questo avviene? Come fa il popolo sovrano a esercitare la sua sovranità guidando questa amministrazione servente ai suoi interessi? Primo strumento è la legge, estrinseco rispetto alla PA, il popolo attraverso la legge stabilisce che cosa la PA deve fare e questa è tenuta ad osservarla. C’è anche la poitica in quanto la legge è formata da questa, inoltre ci sono organi che vengono eletti dal popolo che fanno direttamente amministrazione pubblica (es consigli comunali). Noi siamo abituati a ritenere secondo il principio di legalità che quello che fa la PA deve essere previsto da una legge. A cosa serve dunque l’amministrazione? R1:Dare servizi al cittadino, bisogna che ci capiamo su cosa riteniamo servizio, se intendiamo servizi in senso ampio ci mettiamo la difesa, ordine pubblico ecc allora si. R2: Mettere in pratica il programma di governo, realizzare concretamente obiettivi programmatici stabiliti dall’organizzazione. Come è finanziata la PA? Con le imposte. E da dove vengono? Dai cittadini. E perchè le devono pagare? Per avere uno strumento a proprio servizio. Questa amministrazione riceve risorse dal popolo sovrano per attuare gli interessi e bisogni nei limiti dei principi costituzionali di quegli stessi cittadini, la PA è funzionalizzata, non è libera. Il diritto amministrativo è l’insieme degli strumenti che servono a garantire questa funzionalizzazione, e ci sono strumenti correttivi nel caso in cui la PA mancasse in questo. Tuttavia non c’è solo il diritto a dare le direttive, c’è la scienza dell’amministrazione che dice come dovrebbero essere le cose e comincia a comportarsi come se fosse un precetto di carattere giuridico, ci sono le scienze politiche. Il fatto di esercitare un ufficio pubblico, guardando alle prossime elezioni e cercando di accaparrarsi il consenso del numero maggiore di elettori, è ovvia per uno studioso di scienze politiche, non ha niente a che fare col diritto amministrativo. Non possiamo ignorare quindi l’esistenza di altre scienze che deviano le regole giuridiche. Facciamo ancora un passetto in avanti: abbiamo parlato della PA funzionalizzata, strumentale al popolo sovrano e ai suoi interessi, abbiamo detto che la legge è uno l’apertura al corretto apprezzamento e alla valutazione complessiva delle situazioni di fatto e interessi rilevanti per leggi rispetto all’esercizio di certi poteri. L’amministrazione deve capire quali sono i presupposti concreti, in quali situazioni di fatto si trova, come si atteggiano gli interessi per fare le norme. Imparzialità vuol dire: acquisci obiettivamente tutti, apriti a una valutazione completa di queste situaizoni di fatto, non far finta che qualcosa non ci sia per facilitarti la vita. Non basta dire che l’imparzialità consiste nel trattare tutti e tutto nello stesso modo. Es le norme che chiamano i comuni a fare i piani regolatori dicono che i comuni devono fare il piano secondo gli interessi locali; gli interessi che ci possono essere sono svariati e spesso possono trovarsi in contrapposizione (aumento industrie vs protezione ambientale) e allora non si puo dire all’amministrazione di non prendere parte, ci sono poteri che comportano questo, non possiamo quindi dire che l’imparzialità è non fare differenza, diciamo che è il basare le decisioni effettivamente su tutti gli elementi rilevanti rispetto a come è la previsione di legge che attribuisce il potere (ascoltare le parti interessate, valutare gli interessi della popolazione locale ecc) l’imparzialità è quindi apertura a una completa e fedele rilevazione di tutti i presupposti rilevanti per l’esercizio dei poteri che possono essere presupposti legati a fatti o interessi a seconda di come sono concepite le norme che attribuiscono i diversi poteri. Dobbiamo quindi organizzare gli apparati in modo tale che seguano questi principi. Ci sono anche altri principi desumibili dalla costituzione che incidono sul dover essere della PA: il principio democratico,dare importanza alla sovranità popolare, avere sistemi che riportino la trasmissione della volontà della popolazione); il principio autonomistico dato dall’art 5 che vuol dire che non abbiamo una sorta di sistema piramidale per cui incima sta lo stato e sotto regioni province e comuni, abbiamo un sistema per il quale queste diverse realtà hanno una sorta di pari dignità che devono garantire insieme il carattere unitario della repubblica. Tutto questo si esaurisce nei confini del nostro ordinamento nazionale. C’è qualcosa sopra? Si, oggi abbiamo come punto di arrivo la carta dei diritti fondamentali dell’unione europea del 7.12.2000 adottata nel 2007. Il trattato sull’unione europea all’art 6 dice che l’unione riconoce i diritti, le libertà sanciti nella carta dei diritti al pari dei trattati. La carta dei diritti si occupa della PA e dice “Ogni individuo ha diritto a che le questioni che lo riguardano siano trattate in modo imparziale, equo ed entro un termine ragionevole dalle istituzioni e dagli organi dell'Unione”. Con questo abbiamo spiegato perchè le regole di organizzazione sono giuridiche, a quali principi sono finalizzate e a quali principi devono rispondere. C’è una possibilità di sanzione, eventuali costruzioni organizzative non corrispondenti alle regole e principi sarebbero suscettibili di antigiuricità, illegittimità, impugnabilità. Capita che atti giuridici di organizzazione dell’amministrazione siano stati annullati perchè non coincidenti coi principi costituzionali e sovranazionali. 25-02-13 III lezioned Restiamo ancora su concetti istituzionali a carattere generale per capire cos’è l’amministrazione. Finora abbiamo parlato della PA in termini prevalentemente unitari, considerandola come una cosa unica a cui si addicono determinate caratteristiche (funzione servente ecc). Ci sono effettivamente principi che possono riferirsi all’amministrazione nel suo complesso. C’è quindi un aggregato a cui complessivamente si addicono certe regole e questa è la PA. D’altra parte, per altri profili invece non possiamo considerare la PA come una cosa unica, dobbiamo guardare dentro e scoprire al suo interno delle articolazioni. Un principio gia ci porta in questa direzione: il principio autonomistico (art 5 cost dice che malgrado l’unita e indivisibilità la costituzione promuove le autonomia, art 109 e seguenti). Gia a livello di superprincipi costituzionali dobbiamo vedere la PA come un insieme di aggregati. Perchè abbiamo una amministrazione suddivisa in queste articolazioni? Un primo motivo è la suddivisione del lavoro (ci sono tante cose da fare), questo ci spiega per esempio la suddivisione dello stato in ministeri, ripartizioni di ripartizioni (anche i ministeri sono articolati). Con il moltiplicarsi degli interessi da soddisfare si pongono alla PA dei compiti che richiedono specializzazione e a questo si risponde creando enti o apparati distinti da quelli ministeriali la cui ragion d’essere è la specializzazioni (l’imps). Troviamo quindi delle figure soggettive. Figure soggettive sono per un verso gli enti pubblici, che possono essere i piu vari, che sono persone giuridiche di diritto pubblico; se non sono questo, l’alternativa sono soggetti del diritto non personificati. Il punto è che nella nostra galassia pubblicistica, usiamo concetti apparentemente noti ma in un altro modo: il rapporto percorrente tra l’ente pubblico e il soggetto non personificato è diverso rispetto a quello del diritto privato. L’ente pubblico e il soggetto non personificato hanno in comune: -entrambe le figure soggettive hanno l’attitudine a ricevere compiti, funzioni, da attuare come “propri” entrambe hanno propri uffici e organi Entrambe hanno proprie situazioni giuridiche soggettive, hanno una propria dimensione giuridica con entita giuridiche che le appartengono, hanno propri beni, propri poteri, un proprio personale, i propri rapporti contrattuali, hanno proprie responsabilità, funzionano come soggetti un po in tutto e per tutto. L’ente pubblico e il soggetto non personificato sono differenti in diritto amministrativo in maniera quasi impercettibile. Nel diritto privato sono differenti per la personalità patrimoniale perfetta/imperfetta. Nel diritto amministrativo non ci si pongono i problemi da questo punto di vista perchè quello che conta nel DA è la cura dell’interesse pubblico, non conta la tutela delle sfere individuali, nel DA la logica è quella di dire facciamo l’interesse pubblico. I soggetti non personificati tendenzialmente vengono ricondotte alla sfera di persone giuridica di diritto pubblico. Perchè si sdrammatizza la responsabilità patrimoniale? Tradizionalmente al settore pubblico si è sempre visto come qualcosa che non lascia debiti per insolvenza, mentre il privato ha risorse finite, il settore pubblico ha un sistema ritenuto fino a ieri inesauribile di alimentazione finanziaria (imposte, debito). Secondo punto importante: i crediti insoddisfatti nel sistema privatistico si soddisfano individuanto i beni del debitore e aggredendoli; nel sistema pubblicistico la maggior parte dei beni sono beni impignorabili, sono giuridicamente destinati all’esercizio delle funzioni pubbliche. É molto piu difficile trovare beni aggredibili. D’altra parte quando si dispone di un titolo esecutivo nei contronti della PA ci sono dei strumenti particolari per una difersa forma di esecuzione (giudizio di ottemperanza) che funziona con il giudice che nomina un commissario che si insedia presso la pA debitrice assumendone i poteri e compiendo tutti gli atti necessari finchè il debito sia saldato. C’è un sistema di finanziamento dei debiti/ crediti diverso, scenari diversi. L’attribuzione della personalità giuridica da un maggior grado di pienezza soggettiva, gli da piu libertà di movimento di quella che avrebbe se fosse un soggetto non personificato; questa tesi nasce cosi: i comuni tradizionalmente hanno avuto il potere di dar vita a soggetti del diritto diversi da quelli tradizionali e specializzati (aziente municipalizzate), c’è quindi l’ente pubblico e il soggetto che non ha personalità giuridica ma ha la sua soggettività; nel 1990 cambiano i connotati di queste figure, diventano aziende speciali e gli viene data personalità giuridica. Per ragioni extragiuridiche, le aziende possono oltre che fare i servizi per il comune, andare in giro per l’italia e comportarsi come se fossero imprese private. Come viene giustificata questa ambizione a sconfinate? Gli hanno dato la personalità giuridica. Questo vuol dire che anche da questo punto di vista non c’è differenza operativa tra soggetti personificati e non. Non è cambiato niente quando gli è stata data personalità giuridica. Le figure soggettive sono enti da un lato e soggetti non personificati, ma per i nostri fini non si devono apprezzare differenze di applicazione di regole giuridiche. Il vertice dell’amministrazione dello stato è scomposto, ciascun ministero ha una propria soggettività non hanno personalità patrimoniale perfetta, ogni ministero ha propri beni, una propria legittimazione processuale, proprio personale. Questo per dire come la frantumazione delle soggettività non incide sul funzionamento del sistema e curiosamente abbiamo i nostri ministeri che non hanno personalità sono molto piu importanti e rilevanti di enti pubblici che la hanno. A questo punto facciamo un passo avanti, abbiamo individuato le figure soggettive, adesso ne prendiamo una e ci guardiamo dentro. Ragioniamo sul piano organizzativo a partire dagli uffici. Cosa sono gli uffici? Sono gli elementi che nel loro insieme compongono la struttura organizzativa di una determinata figura soggettiva. Gli uffici sono insiemi di compiti, personale e risorse. Ogni ufficio ha compiti che sono della figura soggettiva con la dotazione di personale e mezzi che gli sono assegnati. Compiti: questo termine comprende cose diverse; compiti finali, compiti strumentali. I finali sono quelli che l’ordinamento assegna alla figura soggettiva da assolvere direttamente nei confronti degli amministrati (dare o negare un autorizzazione, una sanzione, cure mediche in pronto soccorso, manutenzione strade pubbliche); quelli strumentali sono quelli non rivolti direttamente agli amministrati, sono rivolti verso la struttura dell’amministrazione per consentire l’operatività della struttura dell’amministrazione (acquisti di beni e servizi come spazzaneve, guanti chirurgici desumere la natura del collegio da elementi che riguardano il suo modo di essere: a) se la legge tace sulla natura dell’ufficio collegiale ma nella stessa si prevede accanto ai componenti ordinari dei supplenti che prendono il loro posto risulta evidente la volontà di fare in modo che il collegio possa funzionare anche quando non ci sono tutti i componenti ordinari e quindi di farlo funzionare con il plenum, quindi collegio perfetto. b) se il collegio è composto da persone che sono previste al suo interno da una legge in quanto legittimate a farsi rappresentanti di interessi del quale il collegio deve darsi cura, allora ragioniamo nel senso che gli interessi sono disponibili da parte di chi è titolare, e allora la mancata partecipazione alla seduta del collegio rappresenta un modo di disposizione dell’interesse, la seduta è valida anche in assenza del rappresentante di quell’interesse. C) se la legge dice che vuole certe valutazioni tecniche, li non si tratta di attività disponibile del titolare, questi collegi sono considerati reali e perfetti. Non è detto che propria tutta l’attività del collegio in ogni suo momento necessiti della presenza di tutti i componenti, ci sono piccoli aspetti che possono essere fatti senza il plenum quando non serve la presenza di quel rappresentante. Altra deroga giurisprudenziale, se eccezionalmente nel disegno organizzativo dell’ufficio collegiale abbiamo varie persone che rappresentano un stesso interesse o una stessa competenza (nei casi di professori, scienziati ecc, se sono previsti 10 medici, 10 chimici, 10 biologi, se ce ne sono 8 10 e 9 la seduta vale lo stesso). Il collegio è un organo non straordinario, non temporaneo, ma non è costituito sempre, il sindaco è sempre sindaco, il collegio lo è solo quando si riunisce. Quindi si deve provocare questa seduta che riunisce il collegio. Questo avviene per opera del presidente del collegio che ha alcune funzioni in piu rispetto agli altri, e tra i quali ha il compito di convocare il collegio per parlare di un ordine del giorno, i componenti del collegio devono sapere prima di che cosa si tratterà in modo di potersi preparare e esprimere la loro posizione. La volontà collegiale si forma con un sistema di votazione. Dopo la relazione e la discussione si deve individuare una proposta di delibera che dovrebbe essere uno schema completa dell’atto da adottare e questa proposta viene messa a votazione, qui si apre un altro capito, sulla base di quale risultato della votazione possiamo dire di avere una volontà collegiale? Anche qui abbiamo un quorum, il quorum deliberativo, in mancanza di specifiche indicazioni normative si intende che le delibere sono approvate con la maggioranza dei presenti. Rispetto a questo schema ci sono delle variazioni, quando si tratta di operazioni concursuali che devono portare a una decisione in base al merito, la giuri diceva che bisognava fare diversamente, basarsi sui giudizi dei singoli componenti portandoli poi a sintesi matematica, anzichè indivuarsi una proporsta del singolo condivisa o meno, ognuno dei componenti si esprime e si porta poi a sintesi la posizione di ciascuno, un esempio è il codice per i contratti pubblici. Possono esserci volonta illegittime, volontà illegittimamente formate (reg 58:50) Come possono i singoli membri del collegio impugnare gli atti del collegio? La giuri dice che i componenti dei collegi NON sono legittimati a impugnati gli atti dei collegi semplicemente per la loro carica, l’unico caso in cui puo impugnare gli atti basandosi sul fatto di essere componente del collegio lo si ha nelle fattispecie in cui c’è stata una qualche violazione delle prerogative delle componenti del collegio, decisione che non era all’ordine del giorno, irregolarita ecc poi ovviamente i singoli componenti possono impugnare gli atti dell’organo in qualità di privati. Uffici: alcuni fanno attività giuridica, formano atti giuridici (sanzione esporprio autorizzazione ecc). Che relazione c’è tra amministrazione a cui appartiene l’ufficio e le persone dell’ufficio? Qui ormai si ragiona nel senso che queste persone assumono la veste di organi. Cosa vuol dire organi? Si tratta di una qualifica giuridica che è ulteriore rispetto alla titolarietà dell’ufficio, questa caratteristica aggiuntiva coesiste con l’assegnazione ad un ufficio. Questa consiste nell’imputare direttamente gli atti amministrativi all’amministrazione, alla figura soggettiva. “Marco Boia” che firma l’ordinanza fa un atto che non è di marco boia ma è del comune di genova, la persona fisica imputa la propria attività che materialmente fa direttamente alla figura soggettiva nella quale opera. Da questo punto di vista abbiamo un passaggio diretto dalla persona fisica alla figura soggettiva. Non tutti gli uffici sono nella titolarità di persone fisiche che hanno la qualità di orgnano (segreteria del sindaco non è un organo) ma ad ogni organo corrisponde necessariamente un ufficio. I collegi sono sempre organi. Attenzione perchè non sempre quando una legge mette intorno a un tavolo una serie di persone che hanno a che fare con la PA si è in presenza di un collegio. Questa particolarità dell’organo che imputa, imputa tutti i suoi atti. Se per avventura uno di questi atti è illegittimo, questo atto è comunque della figura soggettiva. Idem se dentro l’amministrazione un organo fa un atto che è di competenza di un altro, si imputa con un vizio di incompetenza. Poi qui si innestano problematiche piu problematiche, nullità per carenza di potere, atto fatto da organo dell’amministrazione che non ha competenza di farlo; se la nullità comporta l’assenza di effetti ex tunc uno potrebbe ragionare dicendo che non c’è imputazione. Ulimo punto: la giuri ogni tanto dice che se il titolare dell’organo assume o forma l’atto amministrativo nel compimento di un reato (da permesso di costruire in cambio di una mazzetta) secondo alcune pronuncie si rompe il nesso di imputazione, in questa maniera viene meno un elemento fondamentale dell’atto e quindi si puo arrivare alla nullità dell’atto, non so quanto sia corretto il fatto che venga meno l’imputazione. Sulla base di quello che ci siamo detti abbiamo trovato una differenza col diritto privato, non abbiamo parlato finora del legale rappresentante, abbiamo utilizzato un modello radicalmente diverso: la figura soggettiva per fare i propri atti efficaci verso l’esterno non passa attraverso il legale rappresentante, l’organo imputa direttamente, non si passa per rappresentanza ma si ha l’imputazione diretta. Ma allora perchè si parla di rappresentanti legali nella legge? (Sindaco è rappresentante legale del comune, direttore generale rappresentante dell’ASL ecc) vanno fatte due considerazioni: 1) per le amministrazioni c’è un livello anche di rappresentanza istituzionale che opera piu sul piano delle relazioni istituzionali politiche che non sul piano giuridico 2) le amministrazioni hanno anche la capacità di diritto privato, fare contratti, quei contratti hanno bisogno della rappresentanza legale. 27-02-13 V lezione Andiamo a vedere i possibili rapporti tra le persone assegnate all’ufficio attraverso atti giuridici di organizzazione e la figura soggettiva a cui appartiene l’ufficio. 1 ipotesi: tanti uffici sono destinati ad essere coperti da personale “di ruolo” delle corrispondenti amministrazioni, personale dipendente, subordinato. Perchè di ruolo? Il ruolo è un librone dove vengono scritti i lavoratori dipendenti di quella amministrazione, si parla anche di “strutturati”, lavoro dipendente dalla PA. Nel caso di uffici destinati a essere coperti da questo genere di personale noi parliamo di uffici “professionali”, si contrappone alla categoria degli uffici professionale quella degli uffici “onorari”, per il momento sono onorari gli uffici che hanno un sostrato personale senza un legame di rapporto di lavoro con la figura soggettiva. Ufficio professionale è dato a un dipendente presupponendosi il rapporto di lavoro dipendente, nell’ufficio onorario no. 1 ipotesi ufficio professionale, ipotesi piu ricca sul piano delle cose giuridiche da guardare perchè individuiamo 2 fasci di relazioni giuridiche tra lavoratore dipendente e figura soggettiva: 1) rapporto di servizio 2) rapporto d’ufficio. Cosa sono questi? Rapporto di servizio è una relazione giuridica che comprende tutta una serie di situazioni soggettive attive e passive attinenti al fatto che la persona ha un rapporto di lavoro con la PA, legate ad aspetti propri del rapporto di lavoro (orario, riposi, retribuzione, disciplina, mansioni), questa sfera non attiene direttamente al tema della preposizione organizzativa ad un determinato ufficio, attiene al rapporto di lavoro. Rapporto d’ufficio è un altro fascio di situazioni giuridiche che questa volta ineriscono di per se al fatto che la persona sia preposta all’ufficio, questo indipendentemente da un eventuale sostrato dato da un rapporto di lavoro professionale e quindi di servizio, se io sono un titolare di un ufficio professionale ho una dimensione lavoristica e una dimensione organizzativa relativa alla preposizione al mio ufficio, intrattengo contemporaneamente entrambe le tipologie di rapporto, rapporto di servizio e rapporto d’ufficio. Se io sono titolare di un ufficio onorario e non sono dipendente non ho le situaizioni giuridiche soggettive inerenti al rapporto di servizio, ho pur sempre il rapporto d’ufficio, ho pur sempre delle situazioni giuridiche attive e passive che dipendono in se e per se dal fatto che io sono preposto a quell’ufficio, quali sono le situazioni giuridiche che danno sostanza al rapporto d’ufficio? In cosa consiste? La doverosità dell’espletamento dei compiti, se io sono preposto a un ufficio io sono tenuto a svolgere i compiti dell’ufficio anche se non sono dipendente dell’amministrazione pubblica di riferimento, è connaturata all’incardinamento nell’ufficio, è un elemento del rapporto d’ufficio. Nel caso di uffici organo, la capacità di imputare gli atti essendo preposto all’ufficio imputo i miei atti alla figura soggettiva è un aspetto che inerisce di per se alla dimensione organizzativa dell’essere persona preposta all’ufficio, indipendentemente dal fatto che uno sia dipendente o no. Terzo punto la soggezione al regime della resp amministrativa, la resp amministrativa non è la resp della PA verso gli amministrati NON LO E! É una particolare forma di resp perchè è delineata in un regime specifico dalla legge che riguarda coloro che agiscono per la PA in quanto incardinati in qualche modo nei suoi uffici, per che cosa? Per i danni che loro provocano alla stessa amministrazione pubblica, es Possibilità di forme di provvista che hanno un carattere di automatismo, si realizzano quando una persona per il fatto di essere preposto a un certo ufficio (con nomina, elezione ecc) automaticamente viene ad assumere un altro ufficio pubblico. Anche qui la cosa puo essere per ragioni di comodità o invece di indirizzo, es il sindaco che ha il suo meccanismo di provvista, nel momento in cui diventa sindaco automaticamente diventa anche organo della amministrazione statale, è contemporaneamente titolare di un ufficio del comune e anche titolare di un ufficio della amministrazione statale, svolge compiti in quanto titolare di ufficio comunale e compiti in quanto titolare di un ufficio statale, i compiti che deve svolgere in quanto titolare di un ufficio statale li svolge utilizzando apparati comunali. Ci sono degli esempi in cui la duplicità di veste è ancora piu marcata, l’ivass ha organi: un presidente a provvista automatica che è direttore generale della banca d’italia, poi ha un cda in cui siede lui stesso piu altri due, poi ha direttorio che coincide con quello della banca d’italia, che senso ha? È una tecnica organizzativa, data la strettissima connessione tra vigilanza assicurativa e vigilanza bancaria. Qui chiaramente per una esigenza di coordinamento. Diciamo che i modi della provvista seguono gli assetti di interessi pubblici riconducibili ai compiti degli uffici di cui si tratta, coinvolti nella provvista, uffici della cui provvista si tratta. Dato che abbiamo parlato dei meccanismi di provvista e delle sue modalità e procedure ora facciamo un altro passo avanti e guardiamo le persone, tizio. Ma tizio ci puo andare? Quella procedura per cui facciamo la proposta, terna, intesa ecc posso validamente esperirla per mettere tizio in quel posto li piuttosto che caio o sempronio? Qui vengono in rilievo altre tematiche, primo i requisiti per l’accesso a det uffici. Una prima dimensione di questa tematica evidentemente si allaccia al principio costituzionale di buona andamento, vengono in rilievo varie regole giuridiche che richiedono requisiti di capacità in materie delle quali si occupa l’ufficio. D’altra parte assieme al principio di buon andamento abbiamo il principio di imparzialità, puo prevedere l’indipendenza di giudizio ecc. Es: il presidente dell’autorità portuale ha ammissione di provvedere allo sviluppo dei traffici del porto, come requisiti si chiede “massima e comprovata qualificazione professionale nel settore dell’economia dei trasporti e portuale”, se decidessero di prendere un prof di amministrativo sbaglierebbero, si vuole uno che si intende di economia di trasporti. Altro es: c’è un ente pubblico che si chiama ICE (ente pubblico agenzia) che ha il compito di aiutare le imprese italiane ad operare e avere successo sui mercati internazionali, i titolari devono essere scelti tra persone che hanno “indiscusse moralità e indipendenza alta e riconosciuta professionalità e competenza nel settore”, trattandosi di aiutare imprese è molto facile dire “aiuto gli amici” o quelli che mi aiutano, si cerca allora di mettere persone. Rispetto a uffici in cui prevale il carattere politico-amministratico (sindaco) non si possono mettere requisiti di capacità e neanche di imparzialità, questi sono caratterizzati dalla fiducia degli elettori sovrani, rispetto a questi abbiamo requisiti minimi di moralità. Di norma è sufficiente essere titolari dell’elettorato attivo (chi puo eleggere il sindaco puo essere eletto sindaco). Ma non ci sono solo questi requisiti soggettivi, ci sono anche a 2 livelli distinti dlele possibili ragioni preclusive rispetto all’accesso alla carica. Cause di ineleggibilità e incompatibilità. Ineleggibilità impedisce la canditatura, perchè si prevedono forme di ineleggibilità? Evitare che alcuni candidati al fine di avvantaggiarsi nella competizione elettorale strumentalizzino dei poteri pubblici dei quali dispongono in quanto gia titolari di un ufficio pubblico, evitare che candidati possano beneficiare di un consenso indotto da certe loro altre cariche o uffici. Es su ineleggibilità a sindaco: il capo e vicecapo polizia, ispettori di pubblica sicurezza, magistrati, ecclesiastici, ecc. Un magistrato esercita la sua funzione in modo plateale per guadagnarsi il sonsenso e diventare sindaco, i vertici di una ASL ecc. A prori la legge impedisce a questi di potersi candidare. L’incompatibilità è l’illegittimità dell’assunzione a prescindere da una eventuale vicenda elettorale, chi sta in una det situazione non puo mantenere un altro pubblico ufficio o entrarvi, sindaco: non puo mantenere carica di sindaco chi abbia ruoli di amministratore indipendente di ente o altro soggetto sottoposto a vigilanza partecipata dal comune, chi ha particolari debiti col comune ecc, si cerca di evitare conflitti di interessi. Queste persone non potrebbero agire con indipendenza di giudizio. Regole che sevono per far si che i compiti sono esercitati come dovrebbero essere e non strumentalizzati e distorti per fini diversi. Come funzionano queste regole? Io ho una causa di incompatibilità e tengo entrambi gli uffici, cosa succede? Nella sostanza io arrivo alla decadenza dell’ufficio sulla quale è prevista la causa di incompatibilità. Si possono verificare situazioni in cui non c’è solo tizio ma c’è anche caio e sempronio, si formano situazioni di concorrenza tra aspiranti a certi uffici (no reclutamento). Se c’è elezione allora è il corpo eligente che risolve la concorrenza. Ci sono situazioni di nomina, li come funziona la cosa? Bisogna vedere in dettaglio, ci sono ipotesi nelle quali la pluralità di persone ha rilevanza solo fattuale ma non anche giuridica, le norme sulla provvista non se ne danno carico e quindi non qualificano giuridicamente la posizione degli aspiranti. Es legge portuale con meccanismo di terna non da nessuna tutela a aspirazioni all’accesso a questa carica, puo darsi che un comune abbia uno statuto, se cosi fosse ci sarebbe la protezione giuridica dell’aspirante nella previsione, ma non sempre è cosi e tendenzialmente le nomine sono state fatte senza dare importanza giuridica agli aspiranti. Ci sono altri meccanismi Es la nomina del direttore generale dell’asl, qui la legge dice che viene fatta dalla regione “previo avviso pubblico e selezione effettuata secondo modalità e criteri ecc” qui è rilevante giuridicamente anche la posizione dell’aspirante perchè si dice che deve essere fatto un avviso e una selezione. Conferimento degli incarichi dirigenziali nell’amministrazione dello stato, l’amministrazione rende conoscibil il numero e tipologia dei posti che si rendono disponibili e i criteri di scelta; bisogna essere già dirigenti ma laregola è che sebbene si tratti solo della provvista di un ufficio e non creazione di un rapporto di lavoro (c’è gia rapporto di lavoro) è giuridicamente rilevante la posizione degli aspiranti. Ma queste regole organizzative danno agli aspiranti una forma di tutela, consentono loro di far valere eventuali violazioni. Quindi anche per la provvista degli uffici, seppure non sempre, possiamo avere forme di concorrenza giuridicamente qualificata protetta dall’ordinamento e nel caso di violazione di queste regole abbiamo tutele. 04-03-13 VI lezione (recuperare lezioni IV V: martedì 26 e mercoledi 27) Punto di partenza era stato la nozione di ufficio e l’analisi degli elementi costitutivi dell’ufficio (compiti e personale). Dobbiamo dire alcune cose sul personale, ci siamo soffermati sui criteri di provvista degli uffici, abbiamo visto la nomina, elezione ecc. Oggi per cominciare dobbiamo trarre qualche conseguenza dal carattere giuridico di queste regole e capire cosa succede quando qualcuna di queste regole non viene completamente osservata. Abbiamo regole di legge, norme di rango secondario, norme di organizzazione ecc. Puo succedere che c’è un potere di nomina strutturato dalla legge con ad es uno strumento di proposta e magari la nomina viene fatta senza sollecitare la proposta, senza attenderla o senza tenerla in considerazione; oppure nomina che dovrebbe essere fatta con intesa e invece non viene fatta cosi; una elezione svolta in modo diverso rispetto alla regola; nomina di uno che è ineleggibile ecc. Cosa succede? Succede che l’atto è un atto illegittimo. L’atto amministrativo illegittimo è annullabile, peraltro finchè non è annullato è efficace. Cosa succede nel caso dell’atto illegittimo? Se siamo in presenza di atto illegittimo che viene annullato la preposizione all’ufficio cessa nel momento dell’annullamento. Il problema è come trattiamo eventuali provvedimenti amministrativi che il nostro tizio gia preposto illegittimamente all’ufficio abbia adottato nell’esercizio dei compiti di quell’ufficio? In linea generale l’annullamento ha efficacia ex tunc, tendenzialmente è annullato con effetto fin dall’inizio. In che rapporto stanno gli atti compiuti da questa persona illeggitimamente preposta all’ufficio con l’atto di nomina? Si tende a considerarle correlate, la nomina è presupposto degli atti compiuti nella competenza dell’ufficio al quale è stato preposto illegittimamente. Quegli atti che lui ha compiuto, normalmente la regola è che eventuali vizi dell’atto presupposto viziano l’atto conseguente. Se quindi ragionassimo in termini generali dovremmo dire che tutti i provvedimenti fatti da un illegittimo sono illegittimi in via derivata. Portare questa regola alle sue estreme conseguenze sarebbe in contrasto con la tutela dell’affidamento. Per evitare questo fenomeno si è sviluppata una particolare regola in giurisprudenza che si chiama “regola del funzionario di fatto”. Questa regola serve per arginare le conseguenze invalidanti di un vizio attinente alla provvista dell’ufficio. Come funziona questa regola? 1) un atto di nomina di tizio viene annullato, nel frattempo caio ha impugnato la preposizione di tizio all’ufficio, sempronio impugna un atto fatto da tizio. Quando sempronio ha fatto questo ricorso non poteva sapere che la nomina di tizio era difettosa, viene poi a sapere che su ricorso di caio è stata annullata la carica di tizio per illegittimita, puo recuperare il ricorso per aggiungere questa cosa? Normalmente no, la regola del funzionario di fatto argina questa cosa 2) Tizio scopre che l’atto è illegittimo e che l’atto con il quale chi ha fatto l’atto è stato preposto è illegittimo, egli impugna entrambi gli atti e quindi tizio fa valere le sue ragioni su entrambi i profili. Qui tizio fa valere in tempo l’illegittimità dell’atto di preposizione e l’atto di amministrazione. L’art 113 cost dice che “Contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela ampio, sono uffici che si compongono di piu uffici? Gli uffici restano un aggregato che ha come elementi compiti, sostrato personale, sostrato materiale di risorse. Quello che nel nostro diagramma ad albero porta a collegare uffici ad altri o a metterli sotto altri uffici sono delle relazioni organizzative che si atteggiano in vario modo a seconda dell’atteggiarsi dei compiti di questi uffici, non è che dentro un ufficio c’è un altro ufficio, è che questi sono in relazione organizzativa. Diversi uffici, diversi livelli, relazionati tra loro per l’organizzazione e l’assetto che si vuole dare all’apparato di questi uffici. 05-03-13 VII lezione Con la lezione di ieri abbiamo esaurito l’esame fatto in via generale della struttura di base degli apparati amministrativi, con la trattazione della tematica degli uffici. Abbiamo gia cominciato a capire che ora c’è la necessità di vedere le organizzazioni amministrative interne della PA. In piu ci mettiamo il tema delle strutture che stanno vicino alla PA ma hanno forma giuridica privatistica. Cosa centrano con la pA? In effetti storicamente troviamo grandi sforzi sulla distinzione tra le figure soggettive pubbliche e quelle private. Quelle private che possono stare vicino alla PA sono società, amministrazioni, fondazioni. Abbiamo un lungo periodo di diritto amministrativo dove uno dei temi era capire la differenza tra soggetti pubblici e privati, il che presupponeva che si facesse una distinzione netta tra questi. Gia che ci siamo vediamo come veniva tracciato questo confine: rispetto a soggetti dubbi si andava a vedere se ci fosse una funzionalizzazione da parte di norme giuridiche di queste persone rispetto a interessi pubblici e se quindi questi fossero vincolati a certi fini e a certe modalità. Qusto è un concetto gia abbastanza generico, la legge non dice il tale soggetto X è pubblico. Si cercavano allora indicatori, il fatto che una figura fosse costituita con legge, che avesse organi di amministrazione per la provvista dei quali dovessero intervenire amministrazioni pubbliche, che la gestione fosse sottoposto al controllo da parte di f.s.p, che un soggetto fosse finanziato a carico di amministrazioni pubbliche ecc. Poi però la situazione si complica perchè si scolora il confine, si perde la possibilità di tracciare in modo netto il confine tra soggetti pubblici e soggetti privati. Ci si arrvia con un evoluzione che si basa su un concetto dato per scontato che è il riconoscimento della generalizzata capacità giuridica di diritto privato alle PA. Le PA hanno il loro diritto perchè le norme del diritto amministrativo le disciplinano, ma non finisce li l’orizzonte perchè al di la di questo comunque essendo soggetti del diritto hanno anche in automatico la capacità privatistica, come se fosse attributo naturale della soggettività. L’evoluzione ha portato ancora a un piccolo limite che ha portato a dire che possono fare tutti i negozi di diritto privato ma devono esercitarla in armonia con il loro complessivo vincolo di scopo, per perseguire obiettivi che rientrano nei fini che devono perseguire. A fronte delle norme che dicevano agli enti pubblici locali come potevano organizzarsi alcuni enti locali hanno cercato un altra via, noi anzichè attenerci alle norme della PA utilizziamo la nostra capacità giuridica privatistica e ci dotiamo di altre forme organizzative che sono figlie di questa (forme societarie). Iniziano quindi a farsi società per il trasporto pubblico ecc. Perchè facevano cosi? C’erano istituti apposta su come organizzarsi, perchè fare diversamente? Siccome all’epoca si partiva dal presupposto che ci fosse il confine demarcato, nel momento in cui si poteva passare alla privatistica, si riteneva che questa vivesse nella forma privatistica, e allora tutto quello che riguarda l’ente viene fatto funzionare come un ente privato. Questo vuol dire flessibilità strutturale e operativa, sottrazione a certi vincoli posti a presidio degli interessi pubblici negli apparati pubblici. la società ha bisogno di personale, è un soggetto privato, non c’è bisogno di fare un concorso! Gli appalti? I soldi e i controlli? Questa flessibilità poteva dare dei vantaggi se il modello fosse stato utilizzato da amministratori pubblici corretti e virtuosi in termini di tempi delle operazioni e di effettiva idoneità al risultato (si fa un concorso, c’è uno che ha dei titoli ma è una testa di cavolo, l’altro non ha titoli ma è una persona seria, nel pubblico devi prendere il primo, nel privato puoi prendere il secondo). Li per li, si comincia a fare i primi atti di stregoneria privatistica con questi strumenti, li per li il fenomeno è poco diffuso, li per li non c’è ancora la maturazione immediata della consapevolezza di cosa non va bene. Dopo un po la giurisprudenza comincia a ritenere che la forma privatistica di certi soggetti costituiti o molto prossimi alla amministrazione pubblica non fosse cosi dirimente per questi sistemi pubblici, non è cosi rilevante. Si puo andare oltre alla forma e vedere la sostanza. Il legislatore poi incomincia a introdurre regole sui concorsi, sugli appalti, sui controlli. Data la diffusione del modello societario e la compenetrazione di queste società con l’amministrazione pubblica, li sostanzialmente abbiamo dei pezzi dell’amministrazione pubblica perchè sono regolate e controllate come soggetti pubblici. Quindi nel nostro disegno aggiungiamo un tassellino, ci sono questi strani intrusi che sono in forma privatistica ma a molti effetti li consideriamo nel perimetro della PA. Come si sturrurano dentro questi soggetti rimangono ancora alla forma privatistica (anche se c’è il responsabile del procedimento). Rivolgiamo l’attenzione alle relazioni organizzative delle strutture. Per farlo anteponiamo una classificazione delle attività della PA. L’attività della PA se guardiamo complessivamente e se semplifichiamo un po la possiamo dividere in tre ordini: amministrazione attiva, amministrazione consltiva, amministrazoine di controllo. -Amministrazione attiva a sua volta comprende due blocchi: attività finali, di cura diretta e immediata dell’interesse pubblico affidato all’amministrazione (applicare sanzioni, dare appalti, e anche attività materiale:opero l’appendicite al pronto soccorso ecc); attività strumentali, attività di organizzazione, allestimento degli apparati fatte per consentire loro lo svolgimento della loro attività. -Amministrazione consultiva: occupa una parte dello spazio delle attività strumentali perchè serve per illuminare, consentire al meglio la funzione dell’amministrazione attiva ma con delle particolarità che la distinguono dall’amministrazione attiva: si snoda attraverso la formazione di pareri e atti simili basati su conoscenze tecniche, professionali, scientifiche, sempre conoscenze specialistiche che servono a orientare e illuminare l’attività dell’amministrazione attiva. (il ministro della salute autorizza o no l’immissione in commercio di un nuovo farmaco, per valutare se farlo o no c’è un organo consultivo che fa un parere). -Amministrazione di controllo: segmento di attività affidato a apparati amministrativi interni o esterni rispetto agli organi controllati, autorizzata a una qualche forma di verifica dell’attività dell’amministrazione attiva o singoli atti giuridici compresi nell’attività di amministrazione attiva. È un pezzo di ammnistrazione che si occupa di quello che fa un altro pezzo di amministrazione. Consultiva e di controllo le isoliamo perchè danno luogo a relazioni organizzative particolari, diverse da quelle di attività strumentale. Ora dimentichiamoci delle ultime due e stiamo nell’amministrazione attiva. Siamo sulle relazioni organizzative, consideriamo quindi la possibilità di due piani di relazione organizzativa, tra uffici di una stessa figura soggettiva attiva ma anche fra diverse figure soggettive. Fra diverse figure soggettive passano attraverso i loro uffici ecc. Cominciamo dalle relazioni organizzative fra diverse figure soggettive attive. La relazione organizzativa in questo caso è intersoggettiva, conformata dalla funzionalizzazione. La plurisoggettivià della PA comporta necessariamente realazioni organizzative tra i loro soggetti in conformità e per garantire la funzionalizzazione (stato-regioni, stato-enti pubblici nazionali, regioni-comuni ecc). Evidentemente il carattere intersoggettivo comporta anche una conseguenza che è quella della possibilità di un contenzioso giurisdizionale tra diversi enti che litigano fra di loro, c’è la possibilità di conflitti. Di questi conflitti cosa ne facciamo? Bisognerebbe incaricare un giudice, usciamo dall’ambito amministrativo. Come sono le relazioni organizzative intersoggettive? In se il carattere intersoggettivo del rapporto nulla di specifico ancora dice sull’atteggiarsi della relazione organizzativa, questo carattere puo comportare una rilevante autonomia fra i due poli o per converso invece puo essere che malgrado le distinte soggettività uno dei due poli abbia modesta autonomia. Qual’è la chiave per capire come funzionano queste relazioni? Un tema è quello del titolo di legittimazione a svolgere certi compiti della amministraizone pubblica, l’altro è quello della sovra e sottordinazione, della presenza e eventuale intensità di relazioni di sovra e sottordinazioni. Partiamo dagli enti territoriali, enti territoriali sono lo stato, le regioni e gli enti locali) hanno una posizione particolare nell’ordinamento, perchè territoriali? Primo elemento: hanno compiti molto ampi, tanto ampi che addirittura si intrecciano nei vari livelli, sono ampi perchè potenzialmente riguardano interssi della generalità dei cittadini radicati sul corrispondente territorio. Vuol dire che hanno a incarico gli interessi di tutti quelli che stanno sul loro territorio, e quali interessi? Quasi tutti. Questi interessi vengono poi graduati per dimensione e importanza e quindi avremo una sovrapposizione (comuni dimensione locale, regione dimensione regionale ecc) cosa vuol dire territoriali? Si occupano in via generale degli interessi di tutti i soggetti radicati sul territorio di riferimento. Questa globale strumentalità degli interessi piu vari induce a costruire questi enti con una forte legittimazione democratica. Nell’amministrazione dello stato possiamo vedere la legittimazione democratica perchè c’è la fiducia parlamentare, le regioni hanno organi di governi eletti a suffragio universale, lo stesso vale per il sindaVco e i consigli ecc) organi con una diretta carica di legittimazione democratica e con il compito di interessarsi Certi poteri del vigilante quindi devono essere impliciti. La correttezza di questa conclusione trova conferma in un recente parere della II Sezione del Consiglio di Stato (3 febbraio 1999 n.32), nel quale è stato chiarito che gli Enti Parco risultano tuttora sottoposti alla vigilanza del Ministro dell’ambiente, senza alcuna particolare limitazione ad alcuni atti (o particolari categorie degli stessi) a tal fine elencati nella legislazione di settore. “L’esenzione dalla vigilanza è propria solo di taluni degli enti detti indipendenti (territoriali), a compensare la quale, peraltro, provvedono, in virtù del principio democratico, dispositivi di responsabilità politica diretta dall’organo centrale. Ma qui, per gli Enti Parco, non esiste alcun dispositivo di tal fatta. Tali Enti, del resto, non sono ab intrinseco enti indipendenti, perché non sono esponenziali di gruppi territoriali …. L’esenzione dal controllo dunque si risolverebbe in un’attribuzione di potestà scissa da meccanismi riduttivi all’altrui giudizio, e questo vulnererebbe l’anzidetto principio, perché contrasterebbe il principio generale della limitazione del potere”. Abbiamo gia detto che nel disegno organizzativo alcuni enti istituzionali sono previsti anche per il coordinamento dell’interesse di alcuni enti territoriali diversi, come se diversi enti fossero rappresentati in questi enti. Capita di avere enti costruiti in questa maniera ma posti sotto la vigilanza del ministero. Ma il ministero vigila nel proprio interesse nazionale, ma se l’ente corrisponde anche all’esigenza di interessi regionali e locali? C’è una sentenza della CC 339 del 2005 che risolve un caso di questo genere, gli enti locali fanno la proposta di nomina di un presidente di autorità portuale, tra regione e ministro c’è una disputa. Quando scade la prorogatio del presidente della regione, il ministro con la vigilanza nomina quello che lui voleva prima nominare come presidente in qualità di commissario ma con gli stessi poteri sostanzialmente. Questo rivela una difficoltà nel disegno organizzativo, non è in asse la provvista e la vigilanza. In sede di conflitto di attribuzioni la CC annulla la nomina del commissario perchè dice che il ministro ha violato al dovere di dare collaborazione, dicendo che il ministro deve prestarsi lealmente alla ricerca dell’intesa, se è ravvisabile un comportamento leale e corretto e non si arriva all’intesa si puo commissariare ma in caso contrario è invalido. 11-03-13 IX Lezione La volta scorsa abbiamo approfondito relazioni organizzative legate alla sovra e sotto ordinazione, in particolare le vigende nell’indirizzo e il monitoraggio che si inseriscono nelle ordinazioni anche alla luce della vigilanza. Oggi parliamo di un fenomeno recente che rompe lo shema, si pone in una posizione caratteristica nel tema di legittimazione democratica. Da un po di tempo a questa parte si sviluppano delle strutture soggettivizzate che in sostanza devono agire con indipendenza di giudizio: non soggezione a un indirizzo politico amminstrativo e non titolarietà di un proprio. La legge affida dei compiti a queste amministrazioni da perseguirsi con indipendenza di giudizio. Questo non vuol dire che siano scorrelate necessariamente dal resto della galassia amministrativa, si inseriscono nei circuiti delle amministrazioni piu classici (l’autorità indipendente a volte condiziona l’ente territoriale); ma quello che è particolare è che hanno indipendenza di giudizio, non hanno forme di coordinamento di indirizzo ecc. Come si fa ad accettare che la legge preveda queste strutture senza una legittimazione plitica? Ci sono argomenti fra loro concorrenti, ragioni giusitificatrici diverse ma concorrenti: 1) (argomento debole) queste amministrazioni sono previste dalla legge, la legge è la massima espressione della sovranità popolare; questa legge, come li prevede, puo sopprimerli. 2) la particolarità dei compiti consente di giusitificare la posizione di indipendenza, qui ci troviamo di fronte a qualcosa di diverso, queste autorità non sono chiamate a fare un opera politico amministrativa di concretizzazione di un interesse astrattamente stabilito dalla legge, ricevono invece dei compiti che consistono nello stabilire regole tecniche e obiettive per il funzionamento di determinati settori di attività economica, specialmente regole legate alla concorrenza, il risultato del gioco della concorrenza sta fuori dalla linea di azione, è indifferente; sono compiti non tanto sensibili a cos’è l’interesse pubblico, è sensibile al funzionamento obiettivo di determinati sistemi di regole, è un amministrazione che sul piano logico si avvicina molto alla giurisdizione. Questi compiti sono ancorati al funzionamento di certe regole giuridiche che sono stabilite dalla leggi. Quindi c’è da svolgere dei compiti diversi da quelli tradizionali della PA, piu compiuti di garante di regole che compiti di garante di interessi. Ma questi compiti fatti cosi non consistono nel prendere parte, consistono nel fare l’arbitro. Ci serve un amministrazione che sappia essere neutrale, sottratta a un indirizzo amministrativo e sottratta alla strumentalità, ci serve uno che non prende una parte e allora cerchiamo di dargli indipendenza di giudizio. Queste quindi si giustificano dai loro particolari compiti, agganciandosi al principio di imparzialità. Per realizzarla in certi ambiti bisogna staccarsi dalla legittimazione democratica, l’imparzialità non la tollera, non possiamo chiedere a chi è legittimato politico di essere neutrale. Il principio di imparzialità quindi limita il principio di legittimazione democratica. Mettiamo in campo autorità chiamate all’imparzialità ma come recuperiamo una forma di controllo su queste? Il tipo di regole che queste sono chiamate a far funzionare è un tipo di regole fortemente tecniche, legate a scienze, a meccanismi tali da consentire una notevole obiettivizzazione. Si puo facilmente in concreto giudicare il loro operato. Non sono giudici veri e propri perchè essendo istituite nel 90 incontrano il divieto dei giudici speciali, i loro atti sono impugnabili davanti ai giudici. Adesso entriamo nell’analisi di relazioni interorganiche di una stessa figura soggettiva. Cosa diventa importante? Una distinzione recente (anni 90) che è tra attività di indirizzo politico amministrativo e gestione. Abbiamo una regola di separazione organizzativa deglo organi con compiti di indirizzo da un lato e gestione dall’altro. Questa regola è oggi talmente forte da far pensare a qualcuno che sia irrinunciabile perchè questa regola a sua volta consente di attuare l’imparzialità. Cosa significa questa separatezza? Dobbiamo avere uffici dove si forma l’indirizzo politico amministrativo che non possono andare oltre questa attività e altri uffici che fanno concretamente vivere l’attività amministrativa per fargli raggiungere i risultati. Questi sono legittimati dal decreto legislativo 165 del 2001 all’art 4 viene detto: gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politico amministrativo traendolo dalla legge, definendo obiettivi e programmi da attuare. E verifiano la corrispondenza dei risultati dell’attività amministrativa e della gestione rispetto agli indirizzi partiti. Ai dirigenti (uffici dirigenziali che fanno attività gestionale) spetta l’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi quelli che impegnano l’amministrazione verso l’esterno. L’esercizio del potere spetta quindi agli organi di gestione. La gestione è l’attuazione in pratica dell’indirizzo. L’apparato gestionale non fa solo attività preparatoria, ha disponibilità diretta delle risorse (finanziarie e umae) e deve spendere per realizzare gli obiettivi di indirizzo. Cosa comporta questa regola organizzativa che diventa poi una relazione organizzativa dato che ci dice come deve essere il rapporto tra organi di indirizzo e gesitone? Comporta una limitazione della sfera di influenza diretta della politica, ogani di legittimazione politica da organismi democratici, e fa si che questa legittimazione non arrivi fino a spingersi nell’attività gestionale. Sono quindi simili alle autorità indipendenti per quanto riguarda la loro legittimazione. La regola di separazione è una regola che coniuga la necessaria anima democratica e la necessaria anima di imparzialità che devono convivere. Il legislatore però non si è fidato, prima tutti i poteri erano in alto, gli apparati non avevano poteri fino a quel momento. La regola ha sottratto potere alla politica rispetto alla burocrazia, spostato il potere. Tutte le volte che si fa un cambiamento cosi grande, c’è una tendenza degli apparati a non occuparsene, allora il legislatore ha fatto di piu, oltre a creare la regola ha fatto anche qualche esempio (indirizzo è questo, gesitione è quest’altro): all’art 4 ci dice cos’è l’indirizzo: decisione in materia di atti normativi, di interpretazione, definizione di obiettivi, piani ecc. I titolari dei compiti di indirizzo non hanno poteri ulteriori nei confronti della struttura, non c’è comunanza tra organi di governo e apparato burocratico, ora c’è separazione. Allora non c’è piu lo spazio per relazioni di carattere gerarchico, non c’è piu la gerarchia tra ministro e burocrate. Questa regola sottrae il terreno per il principio di organizzazione gerarchica, abbiamo un rapporto quasi di direzione. Ma anche gli organi di governo hanno bisogno di un minimo di supporto per l’attività di indirizzo, quindi vicino a questi uffici di vertice (sindaco, ministro ecc) c’è una serie di uffici che si chiamano di diretta collaborazione (la segreteria del ministro, l’addetto stampa del ministro) che stanno intorno agli uffici di indirizzo. Sotto poi c’è l’apparato burocratico che è separato a quello di indirizzo. 12-03-13 X lezione Ieri ci siamo soffermati sulle relazioni organizzative interorganiche e analizzato il segmento che caratterizza il vertice in rapporto alla struttura organizzativa, individuando il principio di separatezza tra organi con compiti di indirizzo e quelli con compiti di gestione. Ci sono dei momenti in cui invece ci si avvicina ad avere sovrapposizioni: dal basso verso l’alto in genere le normative di organizzazine chiamano i vertici ad interloquire con gli organi di indirizzo per farsi aiutare nel decidere i piani, direttive. D’altra parte ci sono elementi di sovrapposizione che realtà la previsione di delega dovrebbe essere quasi automatica, sul livello 3 quindi si vedevano piu uffici dirigenziali semplici che generali) c) svolgono tutti gli altri compiti ad essi delegati dai dirigenti degli uffici dirigenziali generali (funzioni consultive, ispettive ecc) d) dirigono, coordinano e controllano l'attivita' degli uffici (non dirigenziali, livello 4) che da essi dipendono e dei responsabili dei procedimenti amministrativi, anche con poteri sostitutivi in caso di inerzia; (governano il livello 4, li fanno funzionare) e) provvedono alla gestione del personale e delle risorse finanziarie e strumentali assegnate ai propri uffici. È possibile una gerarchia tra 123 e 4? Qui abbiamo le tipiche dinamiche lavoristiche, non abbiamo gerarchia pubblicistica perchè non abbiamo organizzazione con regole pubblicistiche, si avvicina al rapporto di lavoro del personale. Art 97 cost: pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione. Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari. Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge. 13-03-13 XI Abbiamo visto la posizione dei vari uffici che compongono gli apparati gestionali rispetto a quelli di indirizzo, abbiamo visto livelli e corrispondenti tipi di uffici rispetto ai loro compiti. Parliamo di organizzazione organizzative di LINE, se è in posizione di LINE si esprime questo concetto, sono concetti generici ma è rilevante il suo opposto, quello di STAFF, per questi si intende dire uffici che anzi che prendere indicazione sul da farsi hanno una posizione di collaborazione con un altro ufficio, comprende due casi: gli uffici di diretta collaborazione (non hanno compiti propri ma devono far funzionare gli altri uffici (staff del ministro); giu uffici dell’apparato gestionale che hanno una forte specializzazione, non avrebbe senso collocarli in una line perchè la loro specializzazione li rende utili a vari livelli della line, non si danno gli indirizzi, gli si chiedono dei pareri. In line c’è una sovra e sottordinazione lungo una linea, in staff collaborazione (con le due concezioni). Le ipotesi di relazione organizzativa finora viste riguardavano il fatto che ciascun ufficio esercitasse le proprie competenze, i rapporti degli uffici in base alle loro competenza. Andiamo a vedere fattispecie particolari dove cambia qualcosa rispetto al modo di esercizio delle competenze. Ipotiziamo una amministrazione che ha det funzioni ma non le svolge direttamente attraverso i propri apparati ma apparati di altra amministrazione. Apparentemente questa vicenda puo sottendere diversi modelli organizzativi: 1) delega: tra diverse amministrazioni (intersoggettiva) e nella stessa amministrazione (interorganica) si trasferisce solo l’esercizio del compito, non la titolarietà. Come puo succedere? Tendenzialmente la distribuzione delle competenze è fatta dalla legge, come è possibile che un organo faccia un trasferimento di un compito che la legge gli ha affidato? Andrebbe in contrasto? Questa figura di delega è ammissibile solo e soltanto se esiste una norma di rango corrispondente alla norma che da il potere che prevede il potere di delega. Cosa comporta il fatto che la titolarietà rimanga al delegante e si trasferisca solo l’esercizio? Se ne desumono delle conseguenze: a) il delegante puo impartire direttive al delegato b) la delega è revocabile c) quando cessa il periodo di carica del delegante (persona fisica) si estingue la delega (per rapporti interorganici). Il fatto che intervenga la delega comporta che l’esercizio delle funzioni da parte del delegato sia doveroso. Qualche esempio di norme che prevedono la delega nel solito testo unico della disciplina degli enti locali c’è un articolo 30 che prevede la possibilità per i comuni di fare tra loro delle convenzioni per es per lo svolgimento in comune di alcune funzioni. Se volessimo fare un esempio di delega interorganica, la delega tra le due tipologie di uffici dirigenziali presenti nelo stato: uffici dirigenziali generali e semplici. 2) Vediamo una cosa particolarissima della PA che si chiama l’avvalimento di uffici altrui, si distingue dalla delega perchè non cambia la titolarietà delle funzioni ma non si trasferisce nemmeno l’esercizio, il titolare utilizza gli uffici che appartengono a un diverso ente come si trattasse di apparati suoi, perchè è diverso? Qui gli atti sono formati da colui che si avvale, quello che è titolare degli uffici avvallati non c’entra. Usa materiale umano organizzativo di un’altra organizzazione. Dobbiamo ben separare questa figura organizzativa dal caso in cui una persona in quanto diventa titolare di un ufficio lo diventa anche di un altro ufficio (sindaco ufficiale di governo) questa vicenda implica solo che ho una duplice veste, non è un avvalimento. 3) Ancora diversa è la sostituzione. Qui abbiamo un termine che ha plurimo significato, a) primo senso di sostituzione riguarda il caso in cui per specifiche previsioni normative un ufficio viene ad adottare in via straordinaria atti e provvedimenti che sarebbero di competenza di un altro ufficio, il presupposto è che l’ufficio titolare di quei compiti sia inerte. Se c’è la previsione del potere sostitutivo, un altro ufficio puo eccezionalmente fare gli atti che l’ufficio inerte non sta facendo. Fino a che non si puo dire che sia maturata l’inerzia non si puo fare niente, fino a quel termine non esiste il potere sostitutivo, quando scade il termine entrambi gli uffici possono provvedere. Se un amministrato sollecita l’intrvento sostitutiva, rimane la possibilità che provveda l’organo titolare ordinario della competenza. I provvedimenti che fa il sostituto possono essere modificati dal sostituito? Si perchè questa fattispecie non è in senso correttivo ma sostitutivo e nella stessa misura in cui il sostituito potrebbe modificare un atto fatto da lui stesso lo puo fare se è fatto dal sostituto. Ci sono però altri casi, altri meccanismi sostitutivi che producono lo stesso fenomeno ma con logiche diverse, sono meccanismi non a valenza supplettiva ma coorrettiva. 120 cost secondo comma Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali. Esempi concreti: La legge 131 del 2003 (legge loggia); Art 2 legge 241 1990; bilancio della sanità legge 311 del 2004 art 1 comma 180: “La regione interessata, nelle ipotesi indicate ai commi 174 e 176, anche avvalendosi del supporto tecnico dell’Agenzia per i servizi sanitari regionali, procede ad una ricognizione delle cause ed elabora un programma operativo di riorganizzazione, di riqualificazione o di potenziamento del Servizio sanitario regionale, di durata non superiore al triennio. I Ministri della salute e dell’economia e delle finanze e la singola regione stipulano apposito accordo che individui gli interventi necessari per il perseguimento dell’equilibrio economico, nel rispetto dei livelli essenziali di assistenza e degli adempimenti di cui alla intesa prevista dal comma 173. La sottoscrizione dell’accordo è condizione necessaria per la riattribuzione alla regione interessata del maggiore finanziamento anche in maniera parziale e graduale, subordinatamente alla verifica della effettiva attuazione del programma” dato che poi hanno continuato a operare male c’è stato un dl dove si è stabilito che l’amministrazione statale con la procedura dell’art 8 della legge loggia nomina un commissario per l’intero periodo di vigenza del piano e per l’attuazione di questo. Qui non sarebbe pensabile che il sostituito ex post andasse poi a modificare gli atti del commissario, la natura correttiva di questo meccanismo di sostituzione comporta che gli atti del commissario devono essere al riparo dagli organi sostituiti. La corte costituzionale ha tracciato detto che questa sostituzione è legittima. Dobbiamo ancora vedere le relazioni organizzative tra amministrazione consultiva e di controllo. Consultiva. La caratteristica è di stare in una situazione di staff, non di line. L’organo consultivo non deve perseguire in via diretta l’attività di direzione, deve esprimere un parere che generalmente non è vincolante, l’amministrazione attiva puo procedere discostandosene. Ma questo non vuol dire che puo non tenerne conto, deve fornire una valdia motivazione. L’organo consultivo non puo prendere il posto dell’attiva ma deve essere considerato. C’è un gradino di mezzo che è quello dei pareri relarivamente vincolanti, sono non vincolanti ma c’è una procedura aggravata per discostarsene, non basta motivare, bisogna anche mettere in campo qualche maggiore passaggio procedimentale. Poi c’è la questione del parere vincolante, ogni tanto la legge prevede un parere ma dice che è vincolante, qui non si è pero tanto nella funzione consultiva, è un momento di coesercizio della funzione di amministrazione attiva. Controllo. Un pezzo dell’amministrazione non guarda direttamente l’interesse pubblico am guarda cosa da un altro pezzo dell’amministrazione per verificare l’operatività. Abbiamo due tipi: un primo controllo è quello interno, all’interno di una amministrazione c’è un ufficio di controllo, guarda a parametri come efficienza, efficacia, economicità, regolarità ecc. Ci sono anche forme di controllo esterno: l’organo che controlla non appartiene all’amministrazoine che viene controllata, qui possono essere controllati singoli atti, un pezzo complessivo dell’attività gestionale ecc rispetto a queste forme di controllo possono venire in rilievo la leggitimità degli atti, l’inerzia degli organi ecc le conseguenze dei controlli esterni possono essere per lo stesso ente ha funzioni e procedure diverse ma parliamo di singoli casi particolari e non in via generale. Scendiamo di un gradino e abbandoniamo la natura normativa, abbiamo atti amministrativi di organizzazione non regolamentari. Qui cominciamo ad avere qualche difficoltà in piu, perchè prevederli? Perchè comunque fare regolamenti è una cosa che ha una certa complessità, è meno complicato che fare le leggi ma è comunque complicato. Secondo ci puo essere esigenza di elasticità, il regolamento è norma e non puo essere derogato, l’atto amministrativo non è norma e quindi puo essere derogato. Di norma succede che la legge ci da le grandi linee del vertice della struttura gestionale, dopo di che si disciplina con regolamento nelle parti generali, nelle parti meno ampie è disciplinata con atti amministrativi non normativi. L’atto amministrativo intrinseca la funzionalizzazione, un atto amministrativo che manchi questa ammissione è illegittimo, l’atto amministrativo deve essere funzionale al pubblico interesse. Fino a quel livello (uffici dirigenziali) abbiamo questi strumenti che coniugano una certa flessibilità ma ancora la garanzia data dal carattere pubblicistico dalla funzionalizzazoine per l’interesse pubblico. C’è poi una parte della PA organizzata con atti privatistici, non amministrativi. Perchè? Siamo a un livello talmente basso, uffici non dirigenziali, e viene piu in rilievo la concorrenza, coincidenza delle problematiche inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro del personale con l’organizzazione degli uffici => art 5 decreto 165 del 2001. Partire da sotto la linea degli uffici dirigenziali, per il sopra abbiamo regole pubblicistiche, sotto non piu perchè in realtà non fanno direttamente gli atti amministrativi fanno attività preparatorie e allora c’è una minore necessità degli strumenti pubblicistici. Fin qui abbiamo distinto tra gli strumenti dell’organizzazione e la gestione dei rapporti di lavoro dall’altro. Questa differenza viene meno nelle piante organiche per la singola orgnaizzazione viene stabilito il contingente massimo di personale ordinato gia per tipologie (tot dirigenti, tot funzionari ecc) in linea di massima c’è questo disegno tra dover essere delle risorse umane che è punto di raccordo tra strumenti di orgnaizzazoine e rapporti di lavoro. Ancora nell’art 97 della costituzione abbiamo “Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari”. Viene letta come riguardante gli uffici, come regola di organizzazoine degli uffici e ci dice che i vari uffici hanno distinte sfere di competenza, distinti compiti e correlative responsabilità. Criteri positivi, regole organizzative. Art 2 decreto 165 2001 a) funzionalita' rispetto ai compiti e ai programmi di attivita', nel perseguimento degli obiettivi di efficienza, efficacia ed economicita'. A tal fine, periodicamente e comunque all'atto della definizione dei programmi operativi e dell'assegnazione delle risorse, si procede a specifica verifica e ad eventuale revisione; b) ampia flessibilita', garantendo adeguati margini alle determinazioni operative e gestionali da assumersi ai sensi dell'articolo 5, comma 2; c) collegamento delle attivita' degli uffici, adeguandosi al dovere di comunicazione interna ed esterna, ed interconnessione mediante sistemi informatici e statistici pubblici; d) garanzia dell'imparzialita' e della trasparenza dell'azione amministrativa, anche attraverso t'istituzione di apposite strutture per l'informazione ai cittadini e attribuzione ad un unico ufficio, per ciascun procedimento, della responsabilita' complessiva dello stesso e) armonizzazione degli orari di servizio e di apertura degli uffici con le esigenze dell'utenza e con gli orari delle amministrazioni pubbliche dei Paesi dell'Unione europea. Queste sono esigenze minime, poi concretamente come gli atti organizzativi modellano la PA è di sua discrezione. In questo decreto vengono definite anche le amministrazioni pubbliche, nell’art 1 c’è una definizione ma non è l’unica, non puo esistere una nozione unica di amministrazione pubblica perchè è troppo complessa, a seconda della ragione per cui ci si interroga su cosa sia la PA la risposta cambia. Questa dell’art 1 è molto generale, stiamo parlando di regole di organizzazione di tutti gli apparati pubblici. “Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunita' montane. e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale”. È una definizione molto ampia, frequentemente richiamata da altre fonti con esigenze similari per es codice dell’amministrazione digitale, chi è la PA per il codice? Quella dell’art 1 comma 2 decreto 165 del 2001. 26-03-13 XIII Abbiamo iniziato a vedere il diritto positivo. Oggi guardiamo alcune regole generali che hanno molto a che fare con la disciplina dell’attività amministrativa. La prima riguarda l’individuazione di una figura del responsabile del procedimento, regolato dall’art 4 legge 241 del 1990: “ 1. Ove non sia già direttamente stabilito per legge o per regolamento, le pubbliche amministrazioni sono tenute a determinare per ciascun tipo di procedimento relativo ad atti di loro competenza l’unità organizzativa responsabile della istruttoria e di ogni altro adempimento procedimentale, nonché dell’adozione del provvedimento finale”. Il compito della PA è quello di tradurre il potere astratto della legge in provvedimento concreto, come ci arriva dalla previsione astratta all’atto concreto? È rilevante per la legge anche il modo in cui l’amministrazoine nel singolo caso arriva a fare il provvedimento, non solo il provvedimento finito. La fase dell’istruttoria è documentata, la sequenza degli atti fino al provvedimento finale è il procedimento amministrativo, è un farsi del potere che parte dalla previsione astratta del potere al provvedimento concreto e tutto questo ha una rilevanza per i destinatari del provvedimento. Tutti questi passaggi devono essere documentati e coerenti con la legge. Attraverso questo modo di organizzazoine della sua attività, abbiamo una sorta di tracciabilità dell’esercizio del potere. Andiamo da un ipotesi molto semplice a ipotesi piu complesse dal provvedimento del singolo ufficio a provvedimenti di varie amministrazioni. Data la complessità c’è una necessità di coordinamento, da un lato uno tale per cui il materiale sia completo e coerente, dall’altro che venga entro un orizzonte temporale compatibile con altre norme di legge. A queste esigenze corrisponde la figura organizzativa del responsabile del procedimento, non si tratta tanto di interferire sul contenuto dell’atto, questo è un problema dell’ufficio che ha il potere di fare l’atto, il lavorod del responsabile attiene al fatto che il procedimento proceda che metta in condizione l’ufficio di fare l’atto. La resp complessiva del provvedimento non riguarda tanto il contenuto ma il procedimento. Poi ovviamente puo essere che questo compito sia in testa allo stesso ufficio e stessa persona che deve fare l’atto o no. Chi è il responsabile del procedimento? La legge 241 all’art 5 dice “Il dirigente di ciascuna unità organizzativa provvede ad assegnare a sé o ad altro dipendente addetto all’unità la responsabilità della istruttoria e di ogni altro adempimento inerente il singolo procedimento nonché, eventualmente, dell’adozione del provvedimento finale” => attuazione per gradi. Ci sono regole che data l’individuabilità della persona fisica come responsabile prevedono delle sanzioni legate a varie forme di responsabilità: per esempio resp disciplinare resp dirigenziale resp di carattere amministrativo. Decreto 165 Art 1. L’urp (ufficio relazioni con il pubblico) ha compiti di raccordo tra le amministrazioni e amministrati, per facilitare l’esercizio dei diritti di partecipazione degli amministrati e l’informazione degli amministrati per gli atti e i provvedimenti che li riguardano. L’urp deve facilitare il contatto tra amministrato e amministrazione. “6. Il responsabile dell'ufficio per le relazioni con il pubblico e il personale da lui indicato possono promuovere iniziative volte, anche con il supporto delle procedure informatiche, al miglioramento dei servizi per il pubblico, alla semplificazione e all'accelerazione delle procedure e all'incremento delle modalita' di accesso informale alle informazioni in possesso dell'amministrazione e ai documenti amministrativi”. Si collega in parte con la comunicazione istituzionale, l’amministrazione deve anche curarsi di essere capita, che si sappia cosa e perchè lo fa, non basta che faccia la sua attività ma deve anche assicurare la conoscenza di normative servizi e strutture attraverso le strutture di comunicazione di pubblica utilità, è una serie di compiti che gia il 165 del 2001 assegna all’urp. Poi c’è la 150 del 2000 che prevede una norma di dettaglio sulla comunicazione istituzionale. Lo sportello unico è una evoluzione dell’urp, in det settori di attività dove sono previsti non solo l’informazione è interfacciata da un ufficio ma una intera gestione delle pratiche vede questo ufficio come interfaccia. L’interessato interloquisce solo con lo sportello unico, richiedono plurarità di competenze. Questa interlocuzione è per la gestione integrale dei provvedimenti. Abbiamo sportelli unici nel settore sanitario, settore previdenziale, per l’immigrazione, suap (attività produttive). Lo sportello fa da tramite, da sistema di congiunzione tra le amministrazioni e l’amministrato. Non ha competenze decisorie provvedimentali sue, fornisce risposte uniche che sono la canalizzazione e la sintesi dei vari provvedimenti delle varie amministrazioni. ci dice come devono essere gli obiettivi: a) rilevanti e pertinenti rispetto ai bisogni della collettività, alla missione istituzionale, alle priorità politiche ed alle strategie dell'amministrazione b) specifici e misurabili in termini concreti e chiari (in modo che possano essere espressi con valori numerici) c) tali da determinare un significativo miglioramento della qualità dei servizi erogati e degli interventi; d) riferibili ad un arco temporale determinato, di norma corrispondente ad un anno; e) commisurati ai valori di riferimento derivanti da standard definiti a livello nazionale e internazionale, nonche' da comparazioni con amministrazioni omologhe (guardiamo cosa fanno in germania francia ecc anzi che metterci numeri a caso negli obiettivi tendiamo verso i benchmarks degli altri paesi sempre tenendo presente le risorse a disposizione) f) confrontabili con le tendenze della produttività dell'amministrazione con riferimento, ove possibile, almeno al triennio precedente (collocati in un processo, non astrusi) g) correlati alla quantità e alla qualità delle risorse disponibili (teniamo in considerazione le risorse). Riassumendo l’art 5: Niente obiettivi burocratici, rilevanti alla collettività; specificità a misurabilità degli obiettivi su un tempo misurato (come nei KPI delle imprese private); obiettivi che dovrebbero portare nel tempo ad un miglioramento nella qualità dei servizi; Come fanno le amministrazioni pubbliche a dotarsi di questo sistema che funziona sulla logica del ciclo della performance con questi obiettivi e caratteristiche? Ci sono ulteriori previsioni su come realizzare questo disegno che si lega ad alcuni documenti di base, art 10: a) entro il 31 gennaio, un documento programmatico triennale, denominato Piano della performance da adottare in coerenza con i contenuti e il ciclo della programmazione finanziaria e di bilancio, che individua gli indirizzi e gli obiettivi strategici ed operativi e definisce, con riferimento agli obiettivi finali ed intermedi ed alle risorse, gli indicatori per la misurazione e la valutazione della performance dell'amministrazione, nonche' gli obiettivi assegnati al personale dirigenziale ed i relativi indicatori; b) un documento, da adottare entro il 30 giugno, denominato: «Relazione sulla performance» che evidenzia, a consuntivo, con riferimento all'anno precedente, i risultati organizzativi e individuali raggiunti rispetto ai singoli obiettivi programmati ed alle risorse, con rilevazione degli eventuali scostamenti, e il bilancio di genere realizzato. Art 7 La valutazione della performance viene fatta dall’OIV, e dalla commissione indipendente per la valutazione, la trasparenza e l’integrita delle amministrazioni pubbliche, ci sono poi norme che ci danno dettagli su come valutare la performance delle strutture e come valtare performance dei singoli dipendenti. Performance organizzativa, cosa bisogna vedere? Art 8 a) l'attuazione delle politiche attivate sulla soddisfazione finale dei bisogni della collettività; b) l'attuazione di piani e programmi, ovvero la misurazione dell'effettivo grado di attuazione dei medesimi, nel rispetto delle fasi e dei tempi previsti, degli standard qualitativi e quantitativi definiti, del livello previsto di assorbimento delle risorse;  c) la rilevazione del grado di soddisfazione dei destinatari delle attività e dei servizi anche attraverso modalità interattive;d) la modernizzazione e il miglioramento qualitativo dell'organizzazione e delle competenze professionali e la capacità di attuazione di piani e programmi   e) lo sviluppo qualitativo e quantitativo delle relazioni con i cittadini, i soggetti interessati, gli utenti e i destinatari dei servizi, anche attraverso lo sviluppo di forme di partecipazione e collaborazione;     f) l'efficienza nell'impiego delle risorse, con particolare riferimento al contenimento ed alla riduzione dei costi, nonche' all'ottimizzazione dei tempi dei procedimenti amministrativi;     g) la qualità e la quantità delle prestazioni e dei servizi erogati;     h) il raggiungimento degli obiettivi di promozione delle pari opportunità. Parallelamente i singoli dipendenti come vengono valutati? C’è una distinzione tra dirigenti e altri dipendenti che non sono in posizione dirigenziale. Ai dirigenti viene guardato: Art 9 a) agli indicatori di performance relativi all'ambito organizzativo di diretta responsabilità;     b) al raggiungimento di specifici obiettivi individuali; (da te mi aspetto questo)     c) alla qualità del contributo assicurato alla performance generale della struttura, alle competenze professionali e manageriali dimostrate; (se il dirigente ha dimostrato di migliorare la struttura viene premiato personalmente)   d) alla capacità di valutazione dei propri collaboratori, dimostrata tramite una significativa differenziazione dei giudizi. (si chiede di valutare le risorse umane in maniera aderente alla realtà, critica) Per i dipendenti non dirigenziali si guarda: a) al raggiungimento di specifici obiettivi di gruppo o individuali; b) alla qualità del contributo assicurato alla performance dell'unità organizzativa di appartenenza (si fa squadra, ognuno deve portare qualcosa al gruppo), alle competenze dimostrate ed ai comportamenti professionali e organizzativi. Questo sistema porta l’amministrazione ad avere programmi realistici con obiettivi precisi e monitorati. Una amministrazione coerente prevedibile affidabile migliererebbe non solo la qualità della sua azione ma farebbe da “partner” alle iniziative private e farebbe crescere l’iniziativa privata. Inoltre questo sistema rivela il lavoro dei singoli dipendenti, trova le mele marce e premia i meritevoli migliorando l’efficenza degli uffici. Altro segmento di funzioni organizzative. Legge 190 del 2012 (legge anticorruzione) utilizza molto malamente il termine corruzione ed è evidente che questa legge lo utilizza in un modo molto piu lato rispetto al significato tecnico. Si è deciso di combattere la corruzione con misure organizzative. Queste norme si agganciano con quelle sulla misurazione della performance e quelle sui controlli. La CIVIT viene presa in prestito e diventa autorità nazionale anticorruzione (malaffare amministrazione pubblica) e quindi ha nuovi compiti come approvare un piano nazionale di misure organizzative finalizzate a scongiurare det fenomeni che poi le amministrazioni declinano con i loro piani. Inoltre la civit ha funzione di controllo e vigilanza sulla efficace attuazione di piani e misure; ha poteri di ordine; deve nominare un responsabile anticorruzione. Cosa prevede il piano nazionale? Le misure da adottare, quello che bisogna fare; la legge individua settori piu portati alla corruzione e chiede che ci siano misure preventive che devono entrare nel piano. Il responsabile anti corruzione presso la singola amministrazione ha dei compiti specifici: 1) predisporre il piano della singola amministrazione (approvato poi dall’organo di indirizzo politico amministrativo) 2) suggerire i cambiamenti e aggiornamenti necessari. Cosa succede se non è diligente? Vari scenari, in se l’omesso svolgimento incide sul piano di responsabilità dirigenziale e disciplinare, ma non solo, se nell’amministrazione viene commesso un reato di corruzione accertato con sentenza passata in giudicato il responsabile dell’anticorruzione di quella amministrazione incorre in responsabilità dirigenziale e amministrativa, salvo che dimostri di aver adempiuto correttamente ai propri obblighi prima del fatto (fatto il piano, vigilato sull’esecuzione del piano ecc). 02-04-13 I controlli. Il precedente impianto normativo sui controlli viene in parte inglobato nel sistema della valutazione della performance. Abbiamo gia detto qualcosa quando abbiamo distinto tra funzione amm attiva consultiva e di controllo, li abbiamo detto che è un momenti in cui certi apparati guardano quello che fanno altri apparati per verificarne l’operato secondo una serie di parametri. Ora vediamo alcune norme positive in tema di controlli. Sono stati fortemente ridotti i controlli di merito, di opportunità; sono stati ridotti i controlli di legittimità (non completamente per art 125 cost); un punto di formalizzazione di questo trend è stato il d.l 286 del 99 ha previsto il nuovo volto dei controlli. Questo prevede tipi di controllo, 2 in particolare (ce ne erano altre): 1) controllo strategico: serve per verificare in funzione dell’esercizio dei poteri di indirizzo l’effettiva attuazione delle scelte contenute nelle direttive e negli altri atti di indirizzo politico. consiste nell'analisi, preventiva e successiva, della congruenza e/o degli eventuali scostamenti tra le missioni affidate dalle norme, gli obiettivi operativi prescelti, le scelte operative effettuate e le risorse umane, finanziarie e materiali assegnate, nonche' nella identificazione degli eventuali fattori ostativi, delle eventuali responsabilita' per la mancata o parziale attuazione, dei possibili rimedi. L’analisi è preventiva e successiva, c’è da fare questo, ci avviamo a farlo con questi obiettivi, ex ante si puo dire che c’è congruenza? Se in partenza un obiettivo risulta distonico rispetto alla direttiva, il controllo strategico lo dovrebbe rilevare. 2) controllo di gestione: attività di supporto all’attività gestionale degli organi gestionali (dirigenti) con forme di misurazione dell’efficacia, economicità, efficienza dell’attività amministrativa. 3) controllo interno: uffici della stessa amministrazoine a cui appartiene l’attività controllata, Quando arriva il 150 del 2009 c’è un assorbimento, la legge brunetta è piu ampia e questi tipi di controlli vengono assorbiti, vivono anche nel sistema del ciclo della performance. È anche espressamente detto che gli oiv fanno controllo strategico, supportano sia gli organi di governo con controllo strategico, sia controllo di gestione. In aggiunta a queste forme di controllo gia il 286 ha previsto il controllo di sue. Es la direzione provinciale del lavoro è una struttura periferica del ministero del lavoro, si chiama provinciale perchè ha territorio di competenza che coincide con la provincia ma non è una amministrazione della provincia, dello stato. Ci si riferisce all’ambito territoriale e non al soggetto pubblico di competenza. Si puo misurare il decentramento in senso stretto? Si puo avere un tasso maggiore o minore in base alla tipologia di funzioni, abbiamo un decentramento maggiore se sono allocate funzioni decisorie e al centro poteri di indirizzo e coordinamento, minore se in periferia abbiamo istruzioni consultive e al centro funzioni decisorie. Tra centro e periferia avremo rapporti di LINE sotto e sovraordinazione. Questo è la distribuzione del lavoro nell’ambito delle competenze che deve essere fatto dai ministeri. Sempre sul livello dell’amm statale ci siamo detti che una diversa forma di distribuzione del lavoro consiste nel trasferire alcuni compiti a diverse figure giuridiche (enti pubblici nazionali) specializzati e strumentali. Come si fa a fare una scelta, dire che il tale compito lo porto fuori dal centro su una figura soggetitva? Questa deve essere fatta con legge, o che istituisca la figura soggettiva e le trasferisca i compiti o che consenta di farlo. In mancanza di una copertura legislativa l’amministrazione non potrebbe da se fare una decisione cosi, per il principio di legalità. Quale legge puo farlo? A livello statale, lo puo fare solo la legge dello Stato, va aggiunto che di fronte a questi è sottratta alla legge regionale la potestà di regolarne l’amministrazione, ci sono enti di livello nazionale molto concentrati su una piccola parte del terirtorio (enti portuali) ma anche questi vanno regolati dalla legge dello stato (l’ha stabilito la CC). Se si tratta di funzioni statali la scelta di decentramento spetta alla legge statale. I soggetti pubblici non hanno un sostrato personale legato alla libertà di associazione insopprimibile, quindi come vengono fatti possono essere soppressi. A livello regionale, la scelta varia in base alla materia, nelle materie in cui è concorrente, lo stato puo prevedere anche enti come realtà organizzative vincolanti per le regioni (ASL); d’altra parte è possibile che alcune scelte sono di competenza puramente regionale, ogni regione organizza le funzioni come crede. A livello locale gli enti sono molto minori, non c’è la potestà legislativa, a livello locale la possibilità di trasferire funzioni viene a dipendere da previsioni di legge che prevedano questo modello (aziende speciali per i servizi pubblici). Domani parleremo: come si suddividono i compiti tra stato regioni ed enti locali? 03-04-13 Ieri abbiamo cominciato a vedere criteri di suddivisione del lavoro, amministrazione policentrica e necessita di criteri di distribuzione del lavoro. Ci restava da vedere suddivisione di lavoro tra vari livelli territoriali (stato-regioni-province-comuni) e poi l’ulteriore ripartizione sul livello stesso. A proposito della distribuzione del lavoro abbiamo un maggiore livello di complessità dei criteri organizzativi anche perchè non solo vengono in rilievo relazioni intersoggetive ma relazioni intersoggettive tra soggetti particolari in quanto hanno la particolarità di essere autonomi secondo la costituzione; il discorso sulla distribuzione dei compiti va ad intrecciarsi con il discorso relativo all’autonomia. L’art 5 della costituzione dice che la repubblica è una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali. La previsione dell’autonomia l’abbiamo tra i principi fondamentali nell’art 5. Al tempo stesso abbiamo fondamento e limite dei principi autonomisti, è accompagnato alla unità e indivisibilità della repubblica, nel fare funzionare l’autonomia occorre non arrivare a un livello di frammentazione tale da compromettere l’unità della repubblica. Questo limite ha la caratteristica di essere molto indeterminata, da quale punto in poi di differenziazione si perde l’unitarietà della repubblica? È legata anche a punti di vista soggettivi, legata a orientamenti di carattere culturale, politico, ideologico. Viene da dire che la costituzione in realtà non riesce ad avere un contenuto precettivo individuabile direttamente, quindi è la CC ad avere un ruolo importantissimo nel definire i limiti dell’autonomia. Quando abbiamo contrapposizioni tra istanze centralistiche e localistiche è la CC a fare le regole. Diventa interessante capire cosa la corte considera necessario per l’unitarietà dell’ordinamento, dove stà il limite all’autonomia locale. Primo paletto consolidato: quello che integra i diritti fondamentali della persona non puo differenziarsi nelle diverse realtà territoriali, quello che è ritenuto il minimo di contenuto di diritti fondamentali deve essere uguale in tutto il territorio. (materia sanitaria). Nessuna norma costituzionale vigente individua l’interesse nazionale come un elemento della costruzione giuridica di queste relazioni, come un fattore attorno al quale si costruisce l’unitarietà, però di fatto la CC tende a ragionare praeter costituzione, quando è ravvisabile l’interesse nazionale abbiamo un limite all’autonomia. La CC teorizza espressamente il principio di unità economica della repubblica, prendendola dall’art 120 della cost, l’unità economica è un valore attinente all’ordinamento repubblicano, va a incidere sull’autonomia economico- finanziario, è un principio che si è rafforzato molto con la crisi. Facciamo un passetto avanti, art 114 cost, Norme molto riformate dalla legge costituzionale del 2001. Curiosamente la riforma di cui stiamo parlando “titolo V seconda parte della cost” inizia prima sul piano della legislazione ordinaria, la legge 59 del 97 costanzialmente anticipa i contenuti della riforma costituzionale e approfittando al massimo dei margini di flessibilià dle precedente impianto costituzionale, precorrendo i tempi introduce un nuovo assetto nei rapporti tra stato e autonomie locali. Perchè con legge ordinaria? Nel frattempo stava operando la commissione bicamerale per modificare la cost, si pensava che ormai fosse a buon punto, si era gia plasmata nella bicamerale la parte di riforma nelle autonomie locali e quindi era un “portarsi avanti col lavoro”. La bicamerale è andata male, quindi per un breve periodo c’è stata la legge Bassanini che aumentava l’autonomia senza copertura costituzionale, dopo è arrivata la legge 3 del 2001. Gia dal 2008 si è cominciato a redisribuire le autonomie secondo la legge cost 3 del 2001. Questa 3 del 2001 non solo aumenta l’autonomia ma ristruttura le norme che riguardano le autonomie, dal 114 al 120 li riscrive in maniera abbastanza rivoluzionaria (sulla carta perchè poi la CC ha frenato la rivoluzione). Cosa dicono le norme riscritte? 114 cost: la repubblica è costituita da comuni provincie citta regioni stato, dal punto di vista dell’amministrazione la repubblica è il contenitore generale dentro il quale stanno i livelli territoriali, gia il fatto che l’elenco inizia dai comuni vuol dire qualcosa. Gli interpreti piu sensibili alle istanze localistiche dicono che si è voluta indicare una sorta di pari dignità tra i vari livelli che compongono la repubblica, è una visione molto ideologica perchè comuqnue avranno diversi ruoli e diverse funzioni, ciascuno avrà un proprio ambito di operabilità e propri interessi. Viene rivoltato l’ordine, si menziona espressamente lo stato, ogni livello ha poteri propri e funzioni proprie secondo i principi fissati dalla costituzione (non dalla legge). In se questi discorsi portano a poco, occorrono altre previsioni per portare a compimento un disegno di “policentrismo”. Molto piu significative sono altre norme riscritte in questa parte, bisogna fare una distinzione fondamentale che riguarda da un lato la distribuzione della potestà legislativa, dall’altro la distribuzione delle potestà amministrative. La potestà legislativa sta solo a stato e regioni, la potestà amministrativa spetta a stato regioni e anche province e comuni, abbiamo quindi un discorso piu ampio sulla potestà amministrativa. Un conto è applicare regole un altro è creare regole. In passato vigeva un principio di parallelismo per cui la cost prevedeva dove c’era potesta legislativa regionale concorrente (stato detta principi, regioni fanno regole particolari) e poi c’era una norma che diceva che avevano potestà amministrativa propria nelle materie dove avevano potestà legislativa. Una delle caratteristiche della 3 del 2001 è cambiare l’impostazione e non avere piu parallelismo, il 117 distribuisce potestà legislativa, 118 distribuisce potestà amministrative. Per le funzioni legislativo si è stabilito che lo stato ha potestà legislativa esclusiva in certe materie, poi nel 3 comma c’è un altro elenco di materie dove stato e regioni sono concorrenti, poi c’è un altro comma che dice che alle regioni spetta in via esclusiva la potestà nelle materie non previste dai commi precedenti, peccato che nel fare questa operazione non abbiano considerato una serie di materie, e nel fare questa operazione hanno scritto cose su cui la CC ha fatto emergere un assetto della potestà legislativa molto diverso da quello che sembra, le cosiddette materie trasfersali, le materie “non materie”, le materie valori. Es tutela dell’ambiente, per sua natura è una cosa che attraversa trasversalmente le piu svariate materie, puo riguardare le infrastrutture, l’industria, i rifiuti, i profili dell’organizzazione amministrativa, la caccia ecc. Nelle materie concorrenti quindi lo stato puo legiferare in quanto sono materie trasversali da quelle esclusive dello stato. Simile vicenda ha subito la tutela della concorrenza, uno che legge nel 2001 dice che lo stato fa le leggi antitrust, ma la CC dice: non è solo la tutela della concorrenza in senso statico ma in senso dinamico, anche la promozione della concorrenza, conformazione di certi mercati in modo che possano essere concorrenziali ecc ecc. Altro es nell’elenco delle materie di potestà esclusiva si legge determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, in tutto questo non c’è nessuna menzione della materia procedimento-amministrativa, quindi le regioni hanno potesta procedimento-amministrativa? No perchè il modo di essere dell’attività amministrativa attiene al rapporto che c’è tra amministrazione e amministrato, a un diritto civile dell’amministrato fondamentale, il modo con cui l’amministrazione si porge all’amministrato deve essere uniforme in tutta Italia. Un po per come è scritto, un po come è stato interpretato il 117 la potestà legislativa dello stato resta in realtà molto invadente. Rotto il parallelismo di prima, abbiamo inventarsi delle altre forme di controllo non arbitrariamente e senza limiti ma col perseguimento degli obiettivi costituzionalmente rilevanti. Forme di controllo previste dalla legge ordinaria per far fronte a necessità comunitarie sono sicuramente fatte nel perseguimento degli obiettivi costituzionalmente rilevanti. La CC dice da un lato che la costituzione non limita i controlli possibili, poi però bisognerà vedere se l’attribuzione alla corte dei conti dei controlli è costituzionale. Allora si dice che nello svolgere la funzione la corte dei conti non opera come elemento dello stato apparato (stato amministrazione), non è chiamata a operare come amministrazione statale, la corte dei conti quando fa questi controlli è una amministrazione che opera a presidio dell’interesse complessivo dello stato comunità (insieme dello stato, Repubblica) dell’insieme di tutte le amministrazioni dello stato e degli enti locali, lo fa da una posizione di neutralità. Lo spostamento del ruolo della corte dei conti rende tutto questo molto moderno, in precedenza si pensava che la corte dei conti fosse un pezzo dell’amministrazione dello stato, ora la corcont è neutrale, indipendente, fa l’interesse di tutta la comunità repubblica. La nuova ondata dei controlli esterni non è incompatibile con l’autonomia regionale e locale. Quando abbiamo parlato di adeguatezza e sussiriarietà abbiamo detto tutte le funzioni ai comuni salvo che siano attribuite a province regioni e stato sussidiariamente. Se si fosse previsto e attuato solo questo criterio sarebbero state cancellate alcune esperienze di amministrazione tradizionali e consolidate che si basano su un altra logica, autonomie funzionali. Fino alla 59 del 97 non c’era una cosi chiara percezione delle autonomie funzionali, con la riforma ci si pone questo problema e si fanno salve le autonomie funzionali rispetto alla regola di adeguatezza e sussidiarietà. Le funzioni amministrative gia spettanti o riconducibili alle autonomie funzioali non seguono la logica di adeguatezza e sussidiarietà ma rimangono alle amministraizoni che hanno etichetta di autonomie funzionali. Ma cosa sono? Non ce lo dice la legge, lo diciamo noi. Si tratta di enti che hanno una specie di “base associativa” o quantomento una collettività settoriale di riferimento. Gli enti territoriali riguardano tutti coloro che sono radicati sul territorio, qui no, abbiamo amministrazioni che si occupano di specifiche collettività. Abbiamo amministrazioni che soddisfano interessi di gruppi, collettività minori rispetto alla generale. Perchè? Perchè ci sono leggi che elevano a interesse pubblico alcuni interessi di queste collettività. Es: interessi delle imprese, interessi artigiani, interessi agricoltori; abbiamo enti pubblici che devono soddisfare gli interessi di queste categorie: camere di commercio. È una parte della collettività il centro delle imprese artigiani e agricoltori e hanno una parte della PA che fanno il loro interesse. Perchè le chiamiamo autonomie funzionali? Perchè In tutti questi esempi troviamo enti pubblici le cui leggi prevedono organi formati in rappresentanza delle collettività di riferimento o con la loro partecipazione. Passiamo a altri argomenti intema di organizzazione. Finora abbiamo parlato di come si organizza, ora cenni su come si riorganizza, modifiche delle scelte organizzative che per lo piu riguardano al tempo stesso le funzioni e la struttura degli apparati. Ci siamo detti che nella nostra materia la posizione di preminenza va alle funzioni e non ai soggetti, gli apparati sono modellati in base alle funzioni in modo di garantire il raggiungimento degli interessi pubblici. Le figure soggettive possono essere riorganizzate in funzione di quello che al legislatore sembra il migliore perseguimento dell’interesse pubblico, sempre tenendo conto dei limiti imposti dal principio autonomistico della costituzione. Vicende di riorganizzazione passano attraverso varie intensità di intervento, si passa da dire sopprimo la figura soggettiva a dire vado a toccare alcuni uffici della figura soggettiva che si riduce o si modifica. Chiaramente questo genere di riorganizzazione deve essere fatta con strumenti di livello formale corrispondenti a quelli che hanno dato vita all’organizzazione. Poi ci sono i problemi concreti, la funzione come va avanti? Se non siamo nell’ipotesi in cui la funzione non serve, come va avanti? E i rapporti giuridici delle figure soggettive che vengono soppresse? Non ci sono regole generali, normalmente qunado una figura soggettiva deve essere soppressa, contemporaneamente le stesse norme comprendono il trasferimento delle sue funzioni e in parallelo delle sue risorse, in modo che le funzioni continuino a essere svolte con lo stesso insieme di risorse (persone mezzi finanze). La figura soggettiva che riceve queste funzioni quindi di solito riceverà insieme di risorse e persone che le svolgevano per un altra amministrazione da cui sono state trasferite, cosi sapranno gia svolgere le funzioni, questa regola avviene quasi sempre. Il personale però ha una duplice dimensione nella nostra materia, da un lato elemento dell’organizzazione, dall’altro rapporto di servizio nel rapporto di lavoro, come si rapporta il rapporto di lavoro con il trasferimento? Molto spesso le norme di riorganizzazione hanno clausole che dicono che il personale mantiene lo stesso rapporto ma in modo “assorbibile” (se prendevo 2500 e ora dovrei prendere 2000, io prendo subito 2500 ma se ci sono aumenti di stipendio non aumenta finche non va oltre 2500). Questa prima ipotesi di trasferimento completo (funzioni e risorse) sembra quasi una fusione per incorporazione, ma la amministrazione che riceve si becca anche i debiti, spesso le amministrazioni vengono soppresse perche molto indebitate. Se si trasferissero pari pari i debiti e crediti sarebbe un casino, allora talvolta il legislatore dice l’ente X è sottoposto a liquidazione, il personale e le funzioni passano all’ente Y. Una esperienza molto particolare di questa cosa riguarda la riorganizzazione del sistema sanitario nazionale fatta nel 1992. C’erano una volta le unità sanitarie locali che a un certo punto avevano un modello organizzativo partitocratico, erano malgestite ecc, si voleva voltar pagina. Allora c’e riforma che dice che queste diventano aziende sanitarie locali (ASL) però queste nuove ASL non possono partire con i debiti allora con la legge si è detto che le ASL non si portano dietro i debiti delle USL, ma cosa ne è di questi debiti? Questi debiti vanno a delle apposite gestioni liquidatorie, la legge diceva espressamente che i debiti non gravano sulle nuove ASL. Ma il direttore generale dell’ASL è anche commissario liquidatore della gestione liquidatoria, qui si è aperta una enorme confusione, se io ho un credito verso una USL e va nella gestione, chi è la mia controparte processuale? Tesi corretta: la gestione stralcio ha dei suoi organi, è lei un soggetto del diritto e quindi in giudizio si cita la gestione stralcio liquidatore, seconda tesi: no, la gestione stalcio è un organo della regione perchè siccome non puo essere dell’ASL che non puo avere i debiti allora è della regione. Qui tutto sta nel fatto se la gestione stralcio abbia o no una sua soggettività. Questa è una vicenda un po piu complicata del solito, non passano rapporti giuridici attivii e passivi che restano in una forma di liquidazione e rimane solo la liquidazione e bisogna capire se ha una soggettività sua o no. Sempre nella riorganizzazione, parliamo ora di un fenomeno diverso che riguarda il passaggio del confine tra PA e il mondo privatistico che le sta intorno, ci riferiamo alla cosiddetta privatizzazione delle figure soggettive pubbliche. La privatizzazione è una trasformazione soggettiva di figure soggettive pubbliche che diventano o previsioni di legge o procedimenti amministrativi figure soggettive di diritto privato, società dove c’è attività imprenditoriale, fondazioni dove non c’è. Io ho norme che prevedono una amministrazione pubblica, a un certo punto delle altre norme dello stesso livello gerarchico dicono che non è piu pubblica, lo trasformano in una figura soggettiva privata. Una massiccia ondata di questo genere di privatizzazione si è avuta recentemente con riguardo ai cosiddetti enti pubblici economici (erano gli enti che svolgevano attività a carattere imprenditoriale, facevano impresa) 9-04-13 Ieri abbiamo cominciato a raccontarci che nelle vicende riorganizzative attraverso la legge sia disposto il passaggio di un ente dalla natura pubblicistica a quella privatistica, società o fondazioni. Come avviene la privatizzazione? Perchè si fanno? Partiamo dalla parte strutturale tecnica. Una prima fase riguarda la modificazione della forma, il passaggio alla forma societaria o fondazionale. Questa fase non necessariamente realizza in modo completo il processo che in sintesi chiamiamo di privatizzazione, in realtà questo processo lo concepiamo come bifasico, una prima fase di privatizzazione formale e poi possiamo avere (non necessariamente nello stesso momento) una seconda fase di privatizzazione sostanziale. La prima fase è il cambiamento della forma, trasformazione da ente a modello provato, con la sua nuova struttura e la sua nuova organizzazione di carattere privatistico, il rapporto di lavoro del personale non cambia molto se passiamo da enti pubblici economici a società. Arrivati fino a questo punto, che soggetto abbiamo? Una prima risposta di comodo sarebbe “abbiamo un soggetto privato”; questa risposta non conosce ancora quel carattere bifasico che oggi invece riconosciamo. Allora sul campo succede che con quella risposta si iniziano a trattare le società derivanti da privatizzazione come se fossero soggetti privati a tutti gli effetti, la conseguenza piu immediatamente percettibile di questo approcio è sul piano dei controlli, l’art 100 prevede che la corte dei conti controlli gli enti pubblici (e quindi anche quelli economici), il governo smette di guardare i bilanci. La corte dei conti non sta a guardare, fa ricorsi alla corte costituzionale per conflitto di attribuzione, rivendicando l’azione di controllo nei confronti del governo che vuole togliergliela. La corte cost dice che bisogna andare al di la della forma e guardare la sostanza, è cambiata solo la forma, non sono cambiate le relazioni finanziarie tra stato-soggetto, lo stato continua a finanziare la società, nomina amministratori, coordinamento fra queste farie soggettività. Primo momento di coordinamento è nel Presidente del consiglio e nel consiglio dei ministri, il coordinamento è codificato in particolare dalla legge 400 dell’88 che ci dice che al presidente del consiglio coordina e promuove l’attività dei ministri in ordine agli atti che riguardano... La suddivisione in ministeri comporta una divisione per materia, però ci sono decisioni e scelte che pur essendo riconducibili a una materia hanno una rilevanza piu generali, o perchè si intersecano con un altro ministero, o perchè sono talmente importanti da essere generali, il presidente coordina l’attività dei ministri in modo di mantenere la coerenza della politica generale di governo. Il consiglio attraverso l’opera del presidente fa un opera di armonizzazione. Questa attività di coordinamento e di raccordo puo essere fatta anche dal consiglio di gabinetto (lo sceglie il presidente del consiglio) che concorre, coordinandosi col consiglio, a realizzare il coordinamento necessario. “Il Presidente del Consiglio dei Ministri, nello svolgimento delle funzioni previste dall’articolo 95, primo comma, della Costituzione, può essere coadiuvato da un Comitato, che prende nome di Consiglio di Gabinetto, ed e’ composto dai Ministri da lui designati, sentito il Consiglio dei Ministri”. Ma ci sono anche altre forme di raccordo affidate a organi collegiali, comitati di ministri e comitati interministeriali, nei primi siedono solo ministri, nei secondi anche titolari degli uffici dirigenziali ministeriali. 10-04-13 Ora vediamo nel dettaglio qualche esempio di comitato interministreriale, nel 67 legge istituisce il CIPE, individua la composizione del CIPE basandosi su come er al’amministrazione statale dell’epoca, molti ministeri che dovevano farne parte non ci sono piu (tesoro ecc). Come si fa? Nella PA si assiste al fenomeno successorio, le leggi che hanno disposto in proposito hanno trasferito le loro funzioni e strutture ad altri ministeri e quindi ci si puo ricondurre all’impianto originario. Possiamo mantenere applicate norme di organizzazioni basate su un altra epoca senza bisogno di particolari modifiche, oggi il CIPE comprende ministeri esistenti che sono succeduti a quelli originari. Cosa fa il CIPE? Molto in sintesi la legge istitutiva dice che il CIPE predispone gli indirizzi della politica economica nazionale, raccoglie i ministri. Capita poi che molte leggi successivi attribuiscano ulteriori funzioni al CIPE. Per capire cosa fa andiamo sul sito internet: “il CIPE è un organo di decisione politica in ambito economico e finanziario che svolge funzioni di coordinamento in materia di programmazione della politica economica da perseguire a livello nazionale, comunitario ed internazionale; esamina la situazione socio-economica generale ai fini dell'adozione di provvedimenti congiunturali; individua gli indirizzi e le azioni necessarie per il conseguimento degli obiettivi di politica economica. alloca le risorse finanziarie a programmi e progetti di sviluppo; approva le principali iniziative di investimento pubblico del Paese”. È un po il motore e la sede del coordinamento della politica economica nazionale. Comitato interministeriale per le politiche urbane, presieduto dal PDC o da un ministro delegato, composto da vari ministri, alle sedute partecipano inoltre i ministri che hanno a che fare con l’ordine del giorno, è un collegio flessibile, si va a vedere chi sono i ministri interessati volta a volta. Serve per coordinare le politiche urbane. Ma le politiche urbano non sono di competenza degli enti territoriali? Qua c’è una piccola concessione e dicono che ai comitati interministeriali partecipano anche un rappresentante delle regioni, uno delle provincie e uno dei comuni, consente forme di raccordo anche con le autonomie; Cabina di regia: esempi: c’è un esigenza stabilita sul versante politico attraverso leggi o fonti comunitarie che vuole la modernizzazione tra PA cittadini e imprese, come deve essere organizzata? Attravers azioni coordinate dirette a favorire lo sviluppo di domanda offerta di servizi digitali innovativi. Incentivare cittadini e imprese all’utilizzo di servizi digitali, informatici, si deve promuovere la crescita a capacità industriali per garantire questo sviluppo. La sintesi di questi obiettivi politici è agenda digitale italiana. La legge individua obiettivi e poi incarica la PA a operare per tale obiettivo, ma questo obi riguarda molti settori della PA, ecco allora che spunta la cabina di regia, coordina gli interventi pubblici volti alla finalizzazione di queste finalità tenendo conto anche degli interessi degli enti locali. La legge la chiama cabina di regia e non comitato interministeriale perchè non voleva dire chi andasse a comporre questo ufficio, le amministrazioni chiamate a fare questo decreto dovranno individuare quali sono le amministrazioni da coinvolgere. Sostanzialmente la logica di questo organismo di racordo non è diverso da un comitato interministeriale. Esempi: facciamo piano nazionale per le città, anche qui si prevede una cabina di regia del piano e dalla associazione nazionale dei comuni italiani. Anche qui la cabina fa il coordinamento tra tutti i vari soggetti con competenze inerenti al piano. A conferma della variabilità di queste forme organizzative indipendentemente dai loro nomi qui c’è una particolarità, questa cabina di regia ha anche poteri, funzioni, fa atti giuridici perchè lo prevede la legge, prevede un po di strumentazione come contratti di valorizzazione urbana, molti comuni fanno la domanda sui finanziamenti di valorizzazione urbana, l’istruttoria sulle domande lo fa la cabina, fa quindi atti giuridici. Si potrebbe andare avanti sul tema del coordinamento, raccordo nell’ambito della amministrazione statale disaggregata ma non svolgono pure funzioni di raccordo (CNEL, Corte dei conti ecc). Come sono organizzata la presidenza del consiglio e come sono organizzati i ministeri da un altro Presidenza del consiglio: svolge funzioni di supporti del presidente del consiglio e del consiglio, tanto per le loro funzioni istituzionali quanto per funzioni inerenti al diritto amministrativo come formazione e attuazione dell’indirizzo generale del paese. Cura dei rapporti col sistema delle autonomie (conferenze), raccoglie le altre funzioni pubbliche che non rientrano nelle competenze degli altri ministeri (politiche comunitarie, politiche antidroga, politiche per la famiglia ecc). Rispetto a queste tante cose che deve fare deve essere organizzata bene. In cima abbiamo gli organi politici di indirizzo politico: presidente del consiglio, consiglio dei ministri. Ci sono poi anche sempre nel novero di indirizzo i sottosegretari di stato e i ministri senza portafoglio; i sottosegretari previsti dalla legge 400 dell’88 ma li troviamo anche nei singoli ministeri, sono previsti come delegati del presidente del consiglio e che coadiuvano questa figura, i sottosegretari concorrono all’esercizio delle funzioni di indirizzo politico-amministrativo del presidente; i ministri senza portafoglio sono delegati come i sottosegretari, ma allora perchè sono regolati da un diverso articolo della 400 dell’88? Hanno una regola piu ampia, maggiore peso di carattere politico, ma dal punto di vista tecnico sono delegati tanto quanto i sottosegretari. Tutti questi organi di governo hanno uffici di diretta collaborazione in staff, alcuni di questi sono regolati con un decreto del presidente del consiglio, decreto delegato 303 del 99. Fin qui il livello degli organi politici. Cosa sta sotto al livello politico? L’apice di quello che sta sotto è il segretariato generale al quale è preposto un segretario generale. È un organo al confine tra la sfera dei compiti politici e quella dei compiti gesitonali, è difficile ricondurlo all’uno o l’altro settore, fa un po da cerniera. Questo segretariato generale si articola in uffici dirigenziali generali denominati “dipartimenti”, ci sono i dipartimenti e sopra il segretario generale, l’insieme da luogo al segretariato generale. I dipartimenti sono macrosettori compartimentati per l’omogeneità delle funzioni svolte. Nell’organizzazione della presidenza del consiglio il termine ufficio assume un significato tecnicizzato diverso da quello che abbiamo utilizzato finora: struttura di livello dirigenziale generale collocata all’interno delle strutture dipartimentali (uffici dirigenziali generali sotto i dipartimenti), ma alcuni uffici stanno in posizione di autonomia rispetto ai dipartimenti, relazione di LINE segretariato generale- dipartimento-ufficio; ma a volte relazione di LINE segretariato generale-ufficio/ dipertimenti. Sotto abbiamo servizi, unità operative di base di livello dirigenziale, non siamo piu a livello dirigenziale generale. LINE segretariato generale- dipartimento-ufficio-servizio. Quello che sta sotto al servizio non è disposto dalla legge, potere di autorganizzazione della amministrazione pubblica. Ma l’individuazione concreta dei dipartimenti e degli uffici (quanti dipartimenti, chiamati come, quanti uffici ecc) sta all’amministrazione (presidente). Dopodichè ci sono degli altri dipartimenti che non stanno nel segretariato generale, stanno fuori, non rispondono al segretariato generale. Senso? Quando il presidente del consiglio delega alcune delle sue funzioni a ministri senza portafoglio occore che questi abbiamo apparati per svolgere le funzioni, ci sono dipartimenti sottoposti ai ministri senza portafogli, fanno attività gestionale mentre i ministri fanno attività politica. Abbiamo dipartimenti collocati sotto i segretari generali (es dipartimento protezione civile), abbiamo uffici dello stesso livello dei dipartimenti collocati sotto i segretari generali che generalmente sono in posizione di staff verso i dipartimenti (ufficio cerimoniale di stato); poi uffici compresi dentro i dipartimenti (ufficio per il contenzioso e consulenza giuridica). I dipartimenti che sono in relazione con i ministri senza portafoglio es Dip per gli affari regionali. Poi succede che dipartimenti della presidenza del consiglio siano affidati a ministri veri e propri (no segretari, no ministri sp) in relazione con un dipartimento che non è del suo ministero ma della presidenza del consiglio. lavora. Esempi di agenzie: agenzia per l’italia digitale, prevista dal dl 93 del 2012, concorre a realizzare obiettivi della agenda digitale italiana, italia maggiore informatizzazione, maggiore tecnologia a livello di sistema. In questo caso le competenze tecnico-operative saranno di carattere informatico. Altro es l’agenzia per le infrastrutture stradali e autostradali. Con lo stesso termine agenzie vengono chiamate altri istituti. Nello stesso decreto 300 negli articoli in fondo si prevede un altra categoria di soggetti pubblici, le cosiddette agenzie fiscali. Qui cambia un po la logica, sono chiamate a svolgere funzioni che prima erano di dipartimenti del ministero delle finanze, sono meno evidentemente tecnico-operative, sono piu giuridiche che tecniche. Queste agenzie fiscali hanno personalità giuridica, sono l’agenzia delle entrate, del demanio, delle dogane. Anche queste operano in un regime convenzionale, accordi triennali con ministero economia sulla base di indirizzi del ministero. Hanno uno statuto, apporvato dal ministero, lo propongono loro al ministero che lo guarda sotto il profilo sia della legittimità sia del merito. Sotto lo statuto ci sono regolamenti generali e atti generali sul funzionamento dell’agenzia, in piu ci sono bilanci. Che organi hanno? Hanno un direttore che le dirige e rappresenta, un comitato di gestione, e poi strutture a cui sono preposti dirigenti, ha uffici centrali e periferici, l’articolazione di questi è stabilita non dallo statuto ma con disposizione interna. Cosa fanno le singole? L’agenzia delle entrate svolge funzioni relative all’entrate dello Stato. Hanno il compito di massimizzare l’adempimento degli organi fiscali con una duplice implicazione, assistenza ai contribuenti e i controlli dall’altro, questa è attività schiettamente giuridica. L’agenzia delle entrate fa anche servizi relativi al catasto. L’agenzia delle dogane svolge servizi dei diritti doganali e delle accise. L’agenzia del demanio dice espressamente la legge è costituita ente pubblico economico, opera imprenditorialmente, da questa caratteristica si fa discendere il fatto che nelle relazioni giuridiche fuori dall’amministrazione agisce con atti privatistici, la personalità giuridica legata al fatto di essere economico lo porta a poter fare atti privatistici. Questa carateristica lo potenzia negli atti, la finalità sarebbe di gestire gli immobili pubblici, praticamente oggi invece fa da immobiliarista per lo stato e la PA, è molto marcata oggi questa sua caratteristica. Ma non solo dentro il decreto 300 abbiamo due tipologie entrambe chiamate agenzie, poi c’è anche fuori dal 300 il termine viene utilizzato da altre norme di legge per riferisti ad attività organizzative ancora diverse, es l’agenzia nazionale per la vigilanza in materia di acqua, questa va ricondotta all’onero delle attività indipendenti/di innovazione, non è riconducibile a strutture serventi dei ministeri. Poi agenzia per la promozione all’estero e internazionalizzazione imprese italiane, questa addiritura è un ente pubblico che fa attività promozionale all’estero delle imprese italiane, è difficile dire che ha qualcosa a che fare con quelle dell’art 300. Poi c’è agenzia italiana per il farmaco, assomiglia abbastanza alle agenzie tecniche del 300 ma non è nel 300! Diciamo qualcosa sulla amministrazione periferica. Ci sono uffici con circoscrizioni territoriali periferiche (no regioni, province ecc), fulcro di questo apparato è la prefettura che oggi si chiama prefettura-ufficio territoriale del governo. La prefettura dipende dal ministero dell’interno, è una struttura organizzativamente periferica del ministero dell’interno, funzionalmente però opera anche per il servizio del governo nel suo complesso e anche per altri ministeri, è soggetta a direttive del pres del consiglio dei ministri, funziona come terminale periferico di tutto il governo. Che funzioni ha? Storicamente tutela pubblica sicurezza, altro versante collabora alle attività di controllo sugli organi autonomi degli enti locali, ha competenze in materia elettorale, emigrazione, stupefacenti, ecc. Altra anima della prefettura assicura coordinamento con altri uffici periferici dello stato. Presso la prefettura opera..... nella legislazione piu recente (monti) è stato stabilito che la prefettura svolge funzioni logistiche-strumentali di tutti gli uffici periferici delle amministrazioni statali. 16-04-13 Descrizione amministrazione statale periferica. Il fulcro di questa è nelle prefetture che sono strutturalmente del ministero ma funzionalmente a disposizione di tutto il governo. Parliamo di altri uffici oltre alle prefetture. Un ministero che ha un apparato diffuso e visibile è il ministero per i beni e le attività culturali che ha apparati periferici su 2 livelli: uno regionale diviso in direzioni regionali per i beni culturali e paesaggistici e sopraintendenze poi c’è il livello organizzativo provinciale con le sue sovraintendenze. Cosa fanno questi uffici periferici? Hanno poteri importanti di quella attività decisoria, c’è un concreto decentramento dell’attività dello stato; es irrogazione di risorse pubbliche per la manutenzione di immobili di pregio: io ho un immobile di pregio di mia proprietà ma il valore culturale che ascrive è di interesse pubblico e quindi se ne occupano i pubblici poteri, anche la manutenzione è di interesse pubblico e allora possono avere un rimborso per le spese che vanno a sostenere. Altro troncone è la autorizzazione alle modifiche e interventi sugli immobili di questi immobili di pregio, non sono nella libera disponibilità del proprietario, egli non puo distruggerlo deteriorarlo o modificarlo perchè quel valore eccede la sfera sua di interesse dominicale e è invece interesse pubblico, per fare quindi qualsiasi intervento occorre chiedere autorizzazioni. Ma perchè non è un compito dei comuni? La vicinanza si pensa che in questo caso non sia una cosa favorevole (il proprietario di un immobile di pregio che puo corrompere l’assessore), quindi all’origine si è pensato che mettere le amministrazioni cosi vicino alla collettività amministrata era rischioso ed è per questo che non è un compito dei comuni ma dello stato. Altri ministeri: ministero dell’istruzione ha uffici scolastici regionali (non sono le scuole) e subregionali, sono a tutti gli effetti strutture che fanno da interfaccia alle scuole, le coordinano e le vigilano. Poi il ministero del lavoro che ha anch’esso 2 livelli per la tutela dei lavoratori. Ora parliamo di altre due figure che non sono integrate nei ministeri: consiglio di stato, avvocatura dello stato. Il consiglio di stato è previsto in costituzione all’art 100, è previsto come organo di tutela di giustizia nell’amministrazione e al 103 come giudice amministrativo. Come organo di consulenza esprime pareri, ha funzione consultiva, sono pareri preventivi e hanno ad oggetto questioni di legittimità di atti normativi, in secondo luogo di tecnica relazionale che ha particolare importanza nella nostra materia, e poi anche generalmente si esprime sulla corrispondenza degli atti di buona amministrazione. Questi pareri sono richiesti dalla legge. Ci sono anche pareri richiesti al consiglio di stato, casi in cui è obbligatori, casi in cui è requisito facoltativo. Cosa vuol dire organo di tutela della giustizia nell’amministrazione? Quando un amministrato non è d’accordo con l’amministrazione ha 2 strade: puo fare dei ricorsi alla stessa amministrazione oppure puo rivolgersi al giudice. Chi è questo giudice? È il consiglio di Stato (stranezza), la costituzione prevede l’imparzialità di chi esercita la funzione giurisdizionale eppure prevede anche che il consiglio di stato sia giudice amministrativo, il problema è questo cumulo di funzioni eterogenee tutte incentrate sul consiglio di stato es l’amministrazione chiede un parere, il consiglio di stato si studia il caso e fa il suo parere, dopo l’amministrazione fa l’atto conforme al parere, questo atto è ritenuto illegittimo da un amministrato, il caso ripiomba di nuovo sul consiglio di stato che ha dato il parere senza ascoltare la posizione dell’amministrato, che chance ha il nostro amministrato?? Per evitare questo abbiamo una suddivisione del consiglio di stato in diversi collegi alcuni svolgono attività consultiva, altri svolgono attività giurisdizionale. Ci si accontenta di dire che siccome le funzioni giurisdizionali le fanno sezioni diverse non c’è il problema di pronunciamento di imparzialità del consiglio di stato. Il personale del consiglio di stato deve essere gestito per garantire imparzialità e indipendenza dell’organo, per la gestione di questo personale c’è un consiglio di presidenza (come se fosse il csm dell) presso la presidenza del consiglio ma opera non strumentalmente ma obiettivamente per assicurare indipendenza. L’avvocatura di stato è un altro insieme di apparati articolato in una struttura generale centrale che sta a Roma e in altre strutture periferiche nei distretti delle corti d’appello. Cosa fanno le allocature generali e distrettuali? Compito centrale è quello di rappresentare e difendere in giudizio le amministrazioni statali. Ci sono poi dei problemi nella individuazione esatta del perimetro, cosa è amministrazione statale e cosa non lo è. Alcune altre amministrazion possono facoltativamente avvalersi della avvocatura dello stato nell’ambito di convenzioni personali, le amministrazioni beneficiarie si considerano domiciliate presso le avvocature dello stato (risulta dalla gazzetta ufficiale) e quindi i ricorsi degli amministrati devono essere allocate presso le avvocature dello stato. L’avvocatura dello stato puo esprimere pareri da avvocato, non dati nel puro interesse all’applicazione obiettiva della legge come fa il CDS. Ora andiamo a vedere la categoria delle amministrazioni indipendenti neutrali o di regolazione. Vanno fatte premesse e precisazioni sul senso della categoria, ci siamo incamminati in una esposizione di come è fatto la PA orientata per ora soggettivamente (stato- amministrazioni stato), si fa un po fatica a incasellarle nella stessa logica, ne parliamo ora perchè sono tutte strutture regolate dalla legge statale e quindi verrebbe da pensare a pezzi della amministrazionie dello stato caratterizzati da indipendenza, la cosa però è piu complessa. Alcune non consideriamole strettamente amministrazioni dello stato, queste stanno in una prospettiva diversa. In realtà sono tutte diverse, hanno compiti diversi, disciplinati da fonti distinte, si mettono insieme per alcuni tratti ricorrenti dei compiti affidati a sovraintende l’attività istruttoria, il collegio fa attività esterna. La commissione si fa i propri regolamenti e le norme concernenti la propria organizzazione ed il proprio funzionamento. L’unica indivuazione sull’apparato burocratico è che si articola in divisioni e uffici con un direttore generale. Autorità garante della concorrenza e del mercato è nota anche come autorità antitrust. È istituita con la 287 del 1990 che la qualifica come persona giuridica, la chiama organo collegiale ma siamo in presenza di un soggetto che ha dei propri organi, è un soggetto che svolge delle funzioni per conto dell’amministrazione, è un soggetto che ha al vertice un organo collegiale, poi ha una serie di uffici e apparati e il potere organizzativo è lasciato al collegio, si autoorganizza. Fa tutte delle operazioni per far funzionare il mercato, elimina le intese restrittive della concorrenza e l’abuso di posizione dominante. Anche qui le funzioni sono in parte nazionali e in parte comunitarie, gli stati membri hanno messo in comune la politica della concorrenza che è diventata comunitaria, le funzioni amministrative della concorrenza quindi sono della comunità europea quando le pratiche concorrenziali a cui si riferiscono sono rilevanti per il mercato comunitario (quando è un fenomeno nazionale allora è rilevante per l’antitrust nazionale). Ha poteri di segnalazione nei confronti del governo per garantire la concorrenza nel mercato. Puo ricorrere in giudizio contro regolamenti e atti amministrativi che ritiene contrastanti con le norme e pregiudizievoli con la concorrenza. Il faro di riferimento di questa attività è la concorrenza. Deve operare in piena autonomia e indipendenza! I componenti degli organi di vertice hanno una nomina particolare “L'Autorità opera in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di valutazione ed è organo collegiale costituito dal presidente e da quattro membri, nominati con determinazione adottata d'intesa dai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica. Il presidente è scelto tra persone di notoria indipendenza che abbiano ricoperto incarichi istituzionali di grande responsabilità e rilievo. I quattro membri sono scelti tra persone di notoria indipendenza da individuarsi tra magistrati del Consiglio di Stato, della Corte dei conti o della Corte di cassazione, professori universitari ordinari di materie economiche o giuridiche, e personalità provenienti da settori economici dotate di alta e riconosciuta professionalità”, hanno una carica lunga 7 anni, regime di incompatibilità Garante per per la protezione dei dati personali, ha funzioni di far rispettare la disciplina inerente alla riservatezza e trattamento dei dati personali. Ha poteri di organizzazione, inibilitori, sanzionatori, di segnalazione ecc. Si aggiungono compiti di informazione e sensibilizzazione dei cittadini. La provvista dell’organo collegiale di vertice sono eletti 2 dalla camera e 2 dal senato, carica per 4 anni, incompatibilità. Sul piano del’organizzazione abbiamo una norma che richiama da un lato principi relativi. L’organizzazione concreta è rimessa all’autorità garante, l’unica cosa che ci dice la legge è che deve avere un direttore generale. Check legge 31 dicembre 1996, n. 675 AVCP, fa osservare la disciplina sulle procedure di affidamento e contratti pubblici, verifica che una certa legge sia applicata. Check... Non ha direttamente poteri sanzionatori, trasmette un referto agli organi di controllo competenti (corte dei conti) . È un organo collegiale (è un soggetto), ha un organo collegiale di vertice, indipendenza e autonomia, la nomina dei componenti è d’intesa tra pres camera e senato con requisiti di professionalità, carica 7 anni senza riconferma. L’avcp è libera di disegnare la sua struttura organizzativa, ha potere regolamentario. Autorità disciplinate sul modello comune contenuto nella 481 del 95, servono per garantire la promozione della concorrenza e efficienza nei settori dei servizi di pubblica utilità, settori ex monopolistici pubblici. È una funzione diversa dall’antitrust perchè queste fanno si che la concorrenza si crei (nell’antitrust deve solo farla continuare). Devono aprire la concorrenza e “garantire adeguati livelli di qualità nei servizi medesimi in condizioni di economicità e di redditività, assicurandone la fruibilità e la diffusione in modo omogeneo sull'intero territorio nazionale”. Poi la legge dice che nel fare queste attività deve avere attenzione ai profili tariffari, con attenzione degli indirizzi di politica generale formulati dal Governo, perchè nell’art successivo la legge dice che le autorità operano in piena autonomia e giudizio di valutazione se prima dice che deve tener conto degli indirizza di politica generale del governo? Perchè siamo al limite tra una azione tecnica e una politica, deve quindi essere coordinata con quello che fa il governo, questo non vuol dire che è strumentalizzata, è indipendente ma deve tenere conto di quello che fa il governo. Al vertice abbiamo organo collegiale “costituito dal presidente e da due membri, nominati con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri su proposta del Ministro competente. Le designazioni effettuate dal Governo sono previamente sottoposte al parere delle competenti Commissioni parlamentari. In nessun caso le nomine possono essere effettuate in mancanza del parere favorevole espresso dalle predette Commissioni a maggioranza dei due terzi dei componenti”. Carica 7 anni, incompatibilità, ecc. Particolare è il fatto il regime delle incompatibità viene prolungato per i 4 anni successivi dalla successione della carica non possono avere rapporti professionali con le imprese del settore al quale corrispondeva l’autorità, a pena di sanzione amministrativa di importo notevole. CIVIT, trovata quando abbiamo parlato della valutazione della performance. Ha il compito di indirizzare all’esercizio indipendente delle funzioni di valutazoine, garantire la trasparenza della valutazione, assicurare la comparabilità e visibilità degli indici di valutazione. con la 190 ha ricevuto le funzioni della anticorruzione (cattiva amministrativa). Ogni amministrazione ha un suo OIV e si riferiscono alla civit per capire come operare. La civit promuove sistemi e metologie agli oiv. C’è un obbligo di chiamare i cittadini a vedere il mondo della performance, nella speranza che si diffonda una cultura. Indipendenza di valutazione. Check it. L’apparato sotto è regolato dalla stessa civit, cariche lunghe ecc. 22-04-13 Abbiamo esaurito la trattazione delle autorità indipendenti e regolatorie interne. Parliamo dell’ARAN. Qui abbiamo una cosa in parte diversa, non è una vera e propria autorità indipendente. Agenzia per rappresentanza negoziale delle PA costituita in forma di persona giuridica di diritto pubblico, svolge un compito particolare, è sottoposta a poteri di direttiva, negozia per la parte datoriale i contratti collettivi nazionali di lavoro. È divisa in comparti, le amministrazioni che fanno parte di uno stesso comparto si riuniscono in strutture di raccordo chiamati comitati di settori che danno le direttive ai comparti dell’ARAN. Check it. Oggi cominciamo a parlare delle regioni. Le regioni sono enti territoriali. Hanno autonomia politico-amministrativa. Hanno funzioni legislative, stanno fuori dal volto amministrativo per le regioni, è anche vero che c’è un intreccio fortissimo. Le funzioni legislative sono nel 117 cost. Ci sono alcune regioni ad autonomia differenziata, sono organizzate sulla base di leggi costituzionali che recano i loro statuti. Questi statuti hanno natura di legge costituzionali. Le altre regioni ordinarie, andiamo a vedere la dimensione organizzativa. La struttura organizzativa è in ampia parte delineata dalla cost, per questi profili la cost è quella risultante dalla modifica della legge cost 1 del 1999. Sono previste e regolate dalla cost ma hanno statuti propri e autonomi, hanno procedimenti di formazione complicati rimessi esclusivamente ai loro organi. La cost dice molte cose sull’organizzazinoe regionale che fanno da limite alla potestà statutaria. La cost delinea gli organi di governo delle regioni, questi sono il presidente della regione (presidente anche della giunta regionale) la giunta regionale e il consiglio regionale. Ma la cost non si accontenta di dire solo questo, determina anche la forma di governo, le regole che ineriscono ai rapporti e equilibri fra gli organi di governo. Lo statuto è approvato dal consiglio regionale con due deliberazioni successive a un intervallo di non meno di due mesi. Dopo approvato si apre la possibilità che 1/5 dei consiglieri regionali o 1/50 dei cittadini possa chiedere revisione costituzionale. Entro 3 giorni dall’approvazione dello statuto il governo puo proporre questioni di legittimità costituzionale dinanzi alla corte costituzionale. Si mischiano una terminologia arcaica che si basa sull’idea che la legge dispone e l’amministrazoine esegue senza considerare il fatto che dentro l’amministrazione si deve distinguere organi di indirizzo e di gestione, non si puo parlare di organo esecutivo, allora dobbiamo rivederlo. Siccome è un organo politico vuol dire che la giunta non puo fare attività di gestione, allora fa due cose: prepara l’esercizio delle funzioni e propone al consiglio, rispetto agli atti di indirizzo del consiglio fa atti di completamento dell’indirizzo. Oltre alle indicazioni della costituzione c’è uno spazio che è rimesso allo statuto, per es chi fa i regolamenti regionali? La cost non lo dice. Art 121 cost dice che il presidente è eletto a suffragio e diretto, dice anche “salvo che lo statuto regionale disponga diversamente”, il presidente eletto nomina e revoca i componenti della giunta. Sul consiglio la cost ci dice implicitamente che si elegge. La legge 165 del 2004 ci dice il principio di individuazione di un sistema elettorale che agevoli la formazione di stabili maggioranze. Il presidente deve essere eletto comunali non vincolate a specifici obiettivi, se il comune ha dei soldi che non hanno una specifica finalità, li si ha uno spazio. Secondo punto è la capacità privatistica, le amministrazoini possono far qualunque cosa purchè in funzione dei loro fini, ed essendo i fini del comune molto ampi possono fare tutto quello che cura gli interessi e promuove lo sviluppo della comunità. Terzo è l’attività materiale. Quindi quando si dice che Il comune e' l'ente locale che rappresenta la propria comunita', ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo, vuol dire che non si possono incrementare le funzioni amministrative in senso stretto ma si apre la strada per un ambito di attività piu ambia rivolta al bene della comunità. Come sono organizzati i comuni? Andiamo all’art 3 del testo unico che riconosce l’autonomia comunale, I comuni hanno autonomia statutaria, normativa, organizzativa e amministrativa. Qui in realtà il quadro è complesso, l’autonomia è ridotta sotto il profilo organizzativo anche formalmente perchè non ci sono solo queste norme iniziali del testo unico, all’art 6 dice “nell’ambito dei principi fissati dal presente testo unico” e dato che il testo unico non detta solo principi ma detta un grande numero di fitte regole che vincolano e prevalgono rispetto allo statuto comunale. Vincolano i comuni a una sorta di uniformità nazionale, peccato che in italia ci sono comuni grandi e piccoli e di diverso tipo (agricoli, industriali) ci sono grosse differenze nel modo di essere e questo impianto del testo unico che da pochissimi margini è criticata. Tuttavia va detto che questo modello è affiancato da regole che lo rendono un po adeguabile. L’organizzazione comunale per il grosso viene dal testo unico, la funzione statutaria si riduce al dettaglio. Nell’organizzazoine del comune distinguiamo organi di governo e organi di gestione, i primi sono regolati dal testo unico, sui secondi molto meno. Organi di governo sono sindaco: rappresentante legale e istituzionale del comune, nomina e revoca gli assessori, presiede la giunta, attribuisce gli incarichi dirigenziali, sovraintende all’intera attività del comune (vuol dire che sebbene nel comune ci siano ruoli distinti e compiti distinti c’è una figura che guarda l’insieme e deve garantire che la macchina funziona e quindi non puo nemmeno disinteressarsi degli atti gestionali); ha anche poteri di ordinanza per fronteggiare casi di urgenza in presenza di emergenze sanitarie e di igiene pubblica di carattere locale. Apriamo una parentesi, il sindaco è anche organo periferico dell’amministrazione dello Stato, la provvista dell’organo locale incide anche sull’amministrazione dello Stato, svolge funzioni statali come organo dello stato come ordine e sicurezza pubblica, anagrafe e stato civile, elezioni, statistica, immigrazione. Anche come organo statale periferico ha poteri in casi di urgenza che possono derogare alle leggi purchè conformi a valori costituzionali per fronteggiare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana. Chiudiamo la parantesi. Il sindaco è eletto a suffragio universale diretto. Consiglio: è un organo collegiale con un numero di componenti variabile a seconda del numero di abitanti. È il baricentro politico amministrativo, c’è una carica politica sul sindaco importante, anche il consiglio è eletto a suffragio universale diretto, dalle elezioni escono un sindaco e un consiglio e una maggioranza consigliare adeguata. Il consiglio fa atti fondamentali elencati: statuti, regolamenti, criteri generali in materia di ordinamento degli uffici e servizi, questo è l’indirizzo politico- amministrativo sull’organizzazione. Poi ci sono atti fondamentali che riguardano gia l’attività: piani e programmi stabiliti dalla legislazione nell’ambito di lavori pubblici, governo del territorio, finanziario. Poi ha competenza nelle convenzioni tra comuni e province, organizzazione dei pubblici servizi, istituzione e ordinamento dei tributi, contrazione di mutui, spese che impegnano i bilanci per gli esercizi successivi, acquisti e alienazioni immobiliare (norma arcaica nel senso che una volta la proprietà era al centro degli interessi, oggi ci sono cose piu importanti), appalti e concessioni che non siano previsti espressamente in atti fondamentali del consiglio, definizione degli indirizzi per nomina e designazione dei rappresentanti del comune presso enti aziende istituzioni ecc. Il consiglio non fa scelte puntuali, anche se in realtà non dobbiamo ingannarci, quando fa un piano puo essere che inglobi scelte puntuali, quando il consiglio fa attività programmatoria non vuol dire che si occupa del nulla, le scelte hanno una caduta specifica. La giunta collabora con il sindaco o con il presidente della provincia nel governo del comune o della provincia ed opera attraverso deliberazioni collegiali, opera in quanto collegio e quindi si evince che non è consentito un sistema di deleghe. La giunta ha un ruolo residuale sull’attività di governo che non rientra nell’elenco visto prima, altra cosa importante è che svolge anzini propositive e d’impulso nei confronti del consiglio. In caso di impedimento permanente, rimozione, decadenza o decesso del sindaco, la giunta decade e si procede allo scioglimento del consiglio. Nell’ordinamento dei comuni c’è la figura del segretario comunale (art 97 testo unico), svolge compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico- amministrativa nei confronti degli organi dell’ente per la conformità dell’azione amministrativa di questi organi alle leggi, è da un certo punto di vista un organo di STAFF, dialoga per arricchire gli uffici onorari delle competenze giuridico- amministrative che potrebbero non avere (sindaco laureato in filosofia, assessore architetto ecc). I segretari hanno il loro rapporto di servizio con il ministero dell’interno. 24-04-13 Ieri ci siamo lasciati a 3/4 del discorso sul segretario comunale. Restano da dire due cose: come si fa la provvista? Quando si tengono le elezioni si insedia un nuovo sindaco, dopo l’insediamento decorsi 60 giorni ma non oltre 120 giorni il sindaco puo nominare un segretario iscritto all’albo a propria discrezione. Il sindaco per i primi 60 giorni si tiene il segretario che c’era ma che dopo ha il potere di sostituirlo senza dare nessun genere di motivazione. Mettiamo che dopo un anno ritenga di essersi sbagliato sulla persona segretario, se lo puo levare? No, in corso di mandato il segretario puo essere revocato solo con un provvedimento motivato del sindaco, sentita la giunta, per violazione dei doveri d’ufficio. Il segretario è al tempo stesso un supporto e un limite, deve quindi avere un minimo di autonomia ed è per questo che è tutelato cosi il suo mandato. Questa è la posizione qualificante del segretario, poi c’è una norma un po spuria che dice che al segretario possono essere assegnate le funzioni che sarebbero proprie del direttore generale quando non è previsto un direttore generale. Ora andiamo all’apparato gestionale del comune. Anche qui la legge dice poco, dice in sostanza che c’è la separazoine tra indirizzo e gestione e prevede un apparato con funzioni gestionali, si prende anche la briga di esemplificare alcune attività amministrative da ritenersi gestionali. Come costruire questo apparato destinato ad avere funzioni gestionali non lo dice la legge, la legge prevede solo dei criteri, tuttavia dice che per i comuni con piu di 20k abitanti si puo prevedere la figura del direttore generale. Il direttore generale coordina gli organi gestionali alla luce delle direttive degli organi di governo, fa da cerniera. Problema: ci sono comuni che non hanno dirigenti, come si fa a far funzionare questo sistema su tanti comuni che non hanno dirigenti? Ci sono 2 possibilità: o sostanzialmente le funzioni sono assegnate ai titolari degli uffici quantunque non dirigenti, altra possibilità una norma di legge specifica del 2000 dice la separazione non sempre è attuabile e si fa fare sostanzialmente agli assessori quello che fanno i dirigenti, cosi organi di gestione e di governo si mischiano. Altra possibilità, l’art 97 del testo unico parlando del segretario dice che è possibile che gli vengano assegnati atti che spetterebbero ai dirigenti, puo fare addiritura attività gestionale. Vediamo un tema dell’esercizio associato: in passato ce ne sono state tante poi c’è stato un grande riordino a causa della crisi. La risposta moderna al problema va nella forma associata con altre forme pensate per costare meno, certe funzioni è inutile farle 2 3 4 volte da 2 3 4 comuni piccoli, unifichiamole in una struttura di sintesi. Questo fenomeno si è verificato anche nel settore dei servizi pubblici (non è gestionalmente opportuno che ogni comune organizzi il suo servizio, ci sono alcuni servizi che è bene organizzare a un livello sovracomunale con forme di cooperazione). Ora stiamo però sulle funzioni amministrative dei comuni. Quali comuni sono coinvolti nell’esercizio associato? Comuni con meno di 5k abitanti, in particolari casi meno di 3k (comune che sta su un isola è difficile farlo cooperare con uno che sta sulla terraferma), i blocchi devono essere di almeno 10k (salvo regole speciali delle regioni), le funzioni quali sono? La legge ha indicato le funzioni fondamentali: 1) organizzazione generale del’‘amministrazione, sotto il profilo contabile e di contrario (OIV non è possibile che un comune con meno di 5k abbia un proprio oiv). 2) organizzazione di interessi pubblici di carattere generale 3) catasto 4) pianificazione urbanistica e edilizia 5) piani comunali 6) procedure civile 7) raccolta rifiuti 8) servizi sociali 9) edilizia scolastica 10) polizia locale 11) statistica 12) sistemi informatici e di comunicazione. Come si fa questa gestione associata? 1 modalita è la convenzione che è una specie di contratto, 2 è l’unione di comuni che è un soggetto distinto dai comuni, è un ente locale a sua volta. Sistema di deleghe, l’art 30 del testo unico contempla la possibilità di delega, 4 comuni delegano uno dei quattro di fare una funzione per se e per gli altri. Il legislatore è un po diffidente, non crede fino in fondo alla convenzione, dice che se dopo 3 anni non hanno dato risultati allora devono passare obbligatoriamente all’unione. L’unione è regolato dal 32 del testo unico. L’unione ha un presidente, una giunta, un consiglio, sono scelti tra gli amministratori dei singoli comuni. 29-04-13 Abbiamo visto gli enti territoriali, ora dedichiamo attenzione agli enti pubblici diversi da quelli finora esaminati. Di ente pubblico non esiste una figura tipica, non c’è una norma che lo prevede, ci sono singole categorie di enti previste da singole discipline e provvisti di un proprio specifico ordinamento sulla base di queste discipline. Ci sono enti singoli regolati da norme apposite (es INPS), ci sono categorie di enti con una legge che fa una piccola categoria. Cosa possiamo dire degli enti pubblici? In passato si sono fatte delle classificazioni per cercare di ordinare questi enti e da li si sono individuate delle categorie a fini descrittivi. Es enti pubblici istituzionali sono quelli che non sono territoriali, es associativi come es l’ordine degli avvocati di genova, l’aci. Un po piu è stata la categoria degli enti pubblici economici, ha un legame pubblicistico ma opera con strumenti privatistici. Poi c’erano categorie trasversali per es a un certo punto la legge 70/1975 ha dettato norme per uniformare e ridisciplinare alcuni aspetti relativi all’organizzazione di una ampia serie di enti pubblici, allora è spuntata la categoria degli enti parastatali, ossia quelli sottoposti al regime di questa lagge. Piu moderno è quello che guarda al livello organizzativo al quale si collocano gli enti pubblici rispetto a quelli territoriali, abbiamo quindi enti nazionali, regionali, locali. Come faccio a stabilire se un ente è nazionale o regionale? Primo guardo quali funzioni sono affidate a questo ente, lo capisco anche dallo strumento utilizzato per la disciplina, se sono enti regolati dalla legge statale che incide anche sul modo di svolgimento delle loro funzioni allora sono nazionali, se sono disciplinati in gran parte dalla legge regionale saranno regionale. A seconda del livello la scelta di affidare det funzioni a questi enti puo incidere sull’osservanza del principio di sussidiarietà, se le funzioni sono regionali qui si intersecano pericolosamente concetti diversi, sulle funzioni regionali dovrebbero intervenire le regioni, ma sul criterio della potestà legislativa capita che le materie in cui c’è concorrenza lo stato decide di mettere principi attinenti all’organizzazione dicendo che alcuni interessi sono regionali ma devono essere regolati da appositi enti, quindi lo stato va a finire che regola l’assetto organizzativo. Es le ASL sono enti pubblici di ambito regionale, organizzate, finanziate, vigilate dalla regione, ma sono previste dallo stato e lo stato detta i principi fondamentali e si ritiene che tra questi ci possa stare l’organizzazione. Parliamo un po di quelli nazionali. Per es nella 400/88 c’è una regola per le nomine di enti pubblici di livello nazionale. Nella 14/78 si dice che per le nomine degli enti nazionali debba essere acquisito il parere parlamentale. In linea di massima gli enti pubblici nazionale sono dotati di un organo monocratico di vertice, e di norma sono dotati di un collegio o pluralità di collegi al vertice. Molto di piu poi non viene detto, la legge delinea questi organi di vertice, il disegno degli organi gestionali vengono lasciati agli statuti fatti a volte dallo stesso ente. Proviamo a guardarne due. INPS: decreto 479 del 94, disciplina alcuni aspetti e rimanda a regolamenti governativi. Ha un presidente, un consiglio di indirizzo e vigilanza, un consiglio di amministrazione, poi c’è un direttore generale. Il pres ha rappresentanza legale dell’istituto. Il consiglio di indirizzo e vigilanza controlla il CDA che fa l’attività dell’ente, è un sistema duale di governo. Il consiglio di ind e vig. Ci sono rappresentanze di questi lavoratori interessati all’attività dell’ente, fa attività di strategia fondamentali, fa programmazione generale. Il CDA c’è una matrice piu tecnica della composizione dell’organo, predispone i piani pluriennali, i criteri generali dei piani di investimento e disinvestimento, svolge concretamente l’attività di pianificazione, si fa vigilare. Direttore generale nominato su proposta del CDA ha la resp dell'attività diretta al conseguimento dei risultati e degli obiettivi, è il responsabile della gestione. Autorità portuali legge 84 del 28 gennaio 1994: amministrano i maggiori porti marittimi. Programmano lo sviluppo del porto, pianificazione urbanistico-portuale, rilascio autorizzazioni demaniali ecc. Fanno manutenzione strutture portuali, organizzano servizi comuni ai porti, hanno un compito di promuovere lo sviluppo dei traffici e innovazione logistica. Ha personalità giuridico di diritto pubblico ed è dotata di autonomia amministrativa “cooperativa”, non formano politiche autonome settoriali, sono soggette al potere di vigilanza del ministero delle infrastrutture e dei rapporti. Organi di governo: la legge dice che c’è pres, comitato portuale, segretariato generale. Pres abbiamo gia visto la procedura di nomina, comitato portuale è composto un po da rappresentanti dei portatori degli interessi del porto, un po rappresentanti di altre amm pubbliche che si intersecano (dogane, finanze ecc). Il comitato portuale è organo baricentrico, ha i poteri fondamentali, adotta il piano regolatore portuale, rilascia concessioni per svolgimenti di interessi comuni, fa anche attività gestionale. Il presidente fa funzionare e sovraintende tutto l’insieme ma è soggetto anche lui alle scelte del comitato portuale, ha dei poteri di coordinamento generali, puo fare concessioni minori rispetto al comitato, anche qui come nel comitato abbiamo una commistione tra poteri di governo e gestionali. Con questo si riduce l’apparato burocratico organizzato dal segretariato generale, non fanno i principali atti esterni (comitato portuale e pres), fanno la vigilanza e l’istruttoria. Enti di Livello regionale, esempio piu significativo è l’USL regolata dalla legge dello stato 502 del 92, da alcune disposizioni sull’organizzazione e poi lascia uno spazio colmato dalla legislazione regionale che quindi è variabile. Il modello della legge statale dice che l’usl è un ente strumentale della regione, le regioni attraverso le usl assicurano i livelli essenziali di assistenza, regioni hanno amministrazoione vigilante e di controllo, poteri regionali di provvista degli organi di vertice delle usl. In linea di massima le usl fanno attività tecnico-operative materiali, erogazione dei servizi sanitati. Dato il genere tecnico di compiti che hanno l’organizzazione ne risente, sono organizzate con modelli propri delle imprese. L’organizzazione deve essere modellata su quella delle imprese, l’organizzazione non regolata dalla legge è lasciate a uno strumento che si chiama “atto aziendale di diritto privato” regole organizzative privatistiche. Al vertice abbiamo il direttore generale. È un organo monocratico molto forte perchè al vertice non c’è poi un collegio. Egli adotta l’atto aziendale, nomina il direttore sanitario e il direttore, e il responsabile. Gli sono attribuiti tutti i poteri di gestione e la rappresentanza dell’usl. Non abbiamo nelle usl separazione tra indirizzo e gestione perchè in realtà l’indirizzo è fatto dalla regione. Direttore amministrativo e direttore sanitario partecipano all’attività di gestione, hanno poteri di proposta e pareri al direttore generale che se si discosta dai loro pareri lo deve motivare. C’è un consiglio dei sanitari elettivo che assomiglia vagamente a un organo collegiale che ha funzioni di consulenza tecnico-sanitario, da un parere che il direttore deve motivare se se ne discosta. È possibile che l’amministrazoine si decentri in distretti dotati di autonomia tecnico gestionale. A livello locale avevamo enti pubblici quando la disciplina li prevedeva (aziende municipalizzate, speciali ecc). Questa parte è un po venuta meno e quindi il livello si è ridotto notevolmente un esempio rimane: le istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza, IPAB. Molto tempo fa “legge crispi” del 1890 dice che tutti gli enti che si occupano di assistenza e beneficenza vengono trasformati in pubblici. Nel 1988 la CC dice che è incostituzionale la trasformazione delle IPAB in enti pubblici, quindi quelle che avevano una orifinaria natura privatistica devono tornare in forma privata, le altre possono restare enti pubblici. Il legislatore quindi deve riorganizzare le forme delle ex ipab non a sostanza privatistica e le chiama aziende pubbliche di servizi alla persona. Il 207 del 2001 da le regole di organizzazione di aziende pubbliche di servizi alla persona. Le regioni dicono come si fanno gli statuti e cosa devono prevedere. Lo statuto lo approva la regione anche se alla fine molto fa il comune. Poi ci sono le autonomie funzionali, enti pubblici che sono sganciati dal criterio di legittimazoine basato su un ente teritoriale di riferimento perchè hanno loro colelttività, un esempio di queste sono le camere di commercio. Regolate da un decreto del 93 dice che sono enti pubblici dotati di autonomia funzionale ch esvolgono funzioni di interesse generale per il sistema delle imprese curandone lo sviluppo, fanno funzioni che servono alle imprese, la promozione delle imprese in un territorio corrisponde a un interesse pubblico. Queste entità che fanno interessi delle imprese sono enti pubblici perchè fanno interessi pubblici, per esempio la tenuta del registro delle imprese, “promozione della semplificazione delle procedure per l’avvio delle attività economiche” e poi ahah fa un ente che deve promuovere la semplificazione ahah. Dati sull’economia locale, ha poi funzioni un po piu particolari. La legge individua pres giunta e consiglio. Ha componenti che sono rappresentanti delle varie categorie produttive. http://images.bi.camcom.it/f/Varie/ 58/580-93.pdf la giunta fa sostanzialmente attività gestionale, il presidente rappresenta la camera di commercio. La legge parla di un segretario generale al quale competono le funzioni di vertice dell’amministrazione (fa azione strumentale). La camera è sottoposta a vigilanza da parte dell’amministrazione statale e in parte della regione sia costante occorre che periodicamente questa partecipazione venga di nuovo stimolata e quindi la partecipazione di questo soggetto è a tempo e abbiamo una nuova gara. Gli enti locali quindi possono fare questo genere di società mista che però comporta che l’erogazione del servizio lo fa il privato. D’altra parte le PA vorrebbero anche società dove comandano loro, si sviluppa allora un altro filone. Questo modello è quello delle società in house. Punto di partenza si rinviene nella disciplina degli appalti pubblici, molto semplicemente quando le PA devono comprare delle prestazioni per se devono fare delle gare, la disciplina che regola questo settore definisce la nozione di appalto pubblico, è un contratto a titolo oneroso tra una PA e un operatore economico. Capita che un comune italiano affidi una fornitura di combustibile a un consorzio intercomunale senza fare gara pubblica, una impresa operante nella fornitura del combustibile fa ricorso. Il TAR ricorre alla corte di giustizia della comunità europea. La corte se ne esce con una sentenza in cui fa un ragionamento di questo genere: l’appalto è un contratto tra una PA e un operatore, se è cosi non ci deve essere solo la forma ma anche la sostanza economica del fenomeno, se per avventura c’è l’apparenza ma nella sostanz anon c’è una vera differenza soggettiva tra i due allora non c’è appalto pubblico, 1) perchè sia in sussistenza nella sostanza bisogna che l’amministrazione abbia sull’altro soggetto un “controllo analogo a quello che la stessa amministrazione ha sui propri servizi (apparati)”, questo vuol dire che l’amm ha dei poteri che le consentono di influenzare in dettaglio le scelte gestionali di questo soggetto che ne influenza l’operatività gestionale. 2) questo soggetto deve svolgere la parte preponderande della sua attività per l’amm, lavora quasi solo con l’amm ed è controllato minutamente dall’amm. Se è cosi allora si puo riconoscere una identità soggettiva e allora le affidazioni non sono appalti pubblici e non richiedono la gara. Questo viene trasportato al settore dei servizi pubblici locali, si dice che se l’affidatario del servizio ha quelle caratteristiche 1e2 allora si puo affidargli il servizio senza gara. Partono i primi tentativi di applicazione di questo modello e vengono fuori i problemi di dettaglio, con un paio di sentenze a) comune ha trasformato una propria azienda speciale in spa restandone l’unico socio e con questo ha ritenuto di avere il controllo analogo, la corte di giustizia ha detto che bisogna andare a vedere in concreto allo statuto della società che dice che la gestione è affidata al consiglio di amministrazione => per realizzare il modello non bastavano le normali forme societarie, si sono iniziate a inserire delle clausole che prevedevano poteri di ingerenza del socio nella gestione. B) questo modello è incompabilile con privati nella società, dove c’è il privato si puo presumere che la società voglia fare dei soldi e quinid non ci sia una società in house che mira all’erogazione di servizi pubblici. Quindi ora abbiamo società interamente a mano pubblica sottoposta a controlli molto penetranti sulla gestione da parte degli enti soci. La vicenda dei servizi pubblici locali ci porta alle descritte evoluzioni nelle società. A un certo punto poi però nasce il filone delle società strumentali, per fare i servizi alle amministrazioni e non all’utenza. Art 13 dl 223 2006: “Al fine di evitare alterazioni o distorsioni della concorrenza e del mercato e di assicurare la parita' degli operatori, le societa', a capitale interamente pubblico o misto, costituite dalle amministrazioni pubbliche regionali e locali per la produzione di beni e servizi strumentali all'attivita' di tali enti, nonche', nei casi consentiti dalla legge, per lo svolgimento esternalizzato di funzioni amministrative di loro competenza, debbono operare esclusivamente con gli enti costituenti ed affidanti, non possono svolgere prestazioni a favore di altri soggetti pubblici o privati, ne' in affidamento diretto ne' con gara, e non possono partecipare ad altre societa' o enti. 2. Le predette societa' sono ad oggetto sociale esclusivo e non possono agire in violazione delle regole di cui al comma 1.” Immaginiamo che questo rapporto con l’ente locale dia dei benefici a questa società e se questa potesse anche partecipare al mercato rischierebbe di distorgere il mercato, nemmeno le miste possono fare altra attività. Questo per la prima volta codifica il ruolo delle società strumentali. I due regimi cominciano da qui a divaricarsi. Lo sviluppo delle normative va a braccetto con lo sviluppo delle società, il fenomeno è in crescita e la normativa codifica le soluzioni giurisprudenziale. A partire dalla seconda metà degli anni 2000 abbiamo una inversione di tendenza, da molti anni l’italia si era vincolata a parametri di equilibrio e ragionevole gestione della finanza pubblica, ma dal 2007 in poi questi parametri hanno incominciato a mordere e allora si è dovuto cominciare a mettere in ordine questa finanza pubblica, e cosa centra con il nostro tema delle società? Il numero enorme di queste che si erano sviluppate genera spesa a partire dal conferimento e delle ricapitalizzazioni, assunzioni, dipendenti. Da un certo punto in poi questa vicenda delle società è stata vista come un “costo” da tagliare. Da qui una serie di norme sono andate controtendenza allo sviluppo: norme limitative di quella capacità di diritto privato degli enti che era stata alla base di tutto. Nel 2007 la finanziaria dice: Al fine di evitare alterazioni o distorsioni della concorrenza e del mercato e di assicurare la parita' degli operatori, le societa', a capitale interamente pubblico o misto, costituite dalle amministrazioni pubbliche regionali e locali per la produzione di beni e servizi strumentali all'attivita' di tali enti, nonche', nei casi consentiti dalla legge, per lo svolgimento esternalizzato di funzioni amministrative di loro competenza, debbono operare esclusivamente con gli enti costituenti ed affidanti, non possono svolgere prestazioni a favore di altri soggetti pubblici o privati, ne' in affidamento diretto ne' con gara, e non possono partecipare ad altre societa' o enti. 2. Le predette societa' sono ad oggetto sociale esclusivo e non possono agire in violazione delle regole di cui al comma 1. 2010: comuni con meno di 30k abitanti non possono costituire società e devono sciogliere quelle gia fatte. Questo è un colpo terribile per quello che è stato fatto, 4/5 dei comuni hanno meno di 30k abitanti, questa norma cancellerebbe tutto il mondo societario originato dagli enti locali. La corte dei conti ha detto che si applichi anche per le società per i servizi pubblici locali. Poi questo obbligo di dismissione è stato rinviato e questa norma dovrebbe entrare in vigore dal 30 giugno. Nel 2012 si dice che le società controllate da PA che abbiano conseguito un fatturato superiore al 90% del loro intero fatturato devono essere dismesse... CHECK IT (http:// webcache.googleusercontent.com/search? q=cache:PPWok53yKEMJ:www.dirittodeiservizipubblici.it/articoli/articolo.asp %3Fsezione%3Ddettarticolo%26id%3D509+le+amministrazioni+non+possono +costituire+società+non+strettamente+necessarie&cd=5&hl=it&ct=clnk&gl=it). Questo riguarda il se posso avere le società e in che limiti. Ci sono poi norme dettate per introdurre limiti all’assetto degli organi di governo delle società, sono limiti al tempo stesso dettati per gli enti e per le società, impongono di esercitare la capacità privatistica in un modo piuttosto che in un altro, hanno in comune la riduzione quantitativa dei componenti nei consigli di amministrazione, si arriva poi con le piu recenti a un sistema per cui quelle stesse società controllate direttamente o indirettamente che nel 2011 hanno fatturato 90 per cento possono avere consigli al massimo di tre membri di cui 2 enti e un terzo. Le altre società a partecipazione totale senza 90 per cento al massimo si puo arrivare a 5 membri. Altre norme poi che impongono di ridurre i compensi dei componenti dei consigli di amministrazione. Una norma del 2010 introduce per le amministrazioni pubbliche un divieto di effettuare aumenti di capitale, trasferimenti straordinari a favore di società a partecipazione pubblica quando queste nei suoi ultimi 3 esercizi hanno avuto perdite, se vanno male non possono piu avere aiuti dall’ente pubblico di riferimento. Poi altre limitazioni che al tempo stesso cambiano il regime della società, limiti di carattere procedurale nel reclutamento del personale, viene stabilito che le società che gestiscono servizi pubblici locali in house adottano criteri e modalità per il reclutamento del personale nel rispetto dei principi staibliti in proposito delle amm pubb. Quelle con partecipazione pubblica di controllo adottano con propri provvedimenti criteri e modalità per il reclutamento del personale nel rispetto di trasparenza, pubblicità, imparzialità. Le assunzioni venono inalveate nel sistema concursuale delle amministrazioni pubbliche, si snatura molto la società soggetto di diritto privato, si incide sulla sua capacità privatistica. Ma non solo, per una parte delle società (quelle in house) vengono addiritura replicati i limiti quantitativi alle assunzioni che nel frattempo sono stati stabiliti per le PA. Poi limiti ai compensi dei dipendenti, lo stipendio del 2013-14 non puo eccedere quello del 2011! Poi le società in house sono state soggette del patto di stabilità come se fossero enti, hanno avuto limiti all’indebitamento. Alla fine le società a partecipazione pubblica vengono regolate come se fossero pubbliche amministrazioni. Abbiamo visto gli apparati pubblici, le società, le fondazioni e associazioni. Ora parliamo dei soggetti privati che svolgono funzioni pubbliche, funzioni amministrative. Qui siamo in presenza di una tecnica diversa, si rinuncia all’organizzazione di apparati completamente pubblici, ci si appoggia sull’attività dei privati regolandola, vigilandola, approfittandole. Negli appalti pubblici una delle cose da fare è verificare i requisiti delle imprese che vogliono partecipare, come si accertano? Nelle forniture e servizi queste verifiche vegnono fatte dalle PA, nei lavori invece, tutte le imprese che intendono candidarsi devono sottoporsi a una complessiva verifica dei loro requisiti una sorta di radiografia, all’esito della quale viene attestata loro una certa capacità, l’attestazione vale per un certo periodo di sul campo la contratt coll si puo rivelare appiattita sugli interessi dei lavoratori con un calo dell’efficienza. Come si fa la contratt coll? Si deve fare per comparti, dei macrosettori di lavoro pubblico individuati tramite accorti tra l’ARAN e le organizzazioni sindacali. La legge ammette alla contrattazoine solo sindacati con una certa rappresentatività con indici complicati. L’accordo è raggiunto quando l’aran ha il consenso della maggior parte delle rappresentanze ammesse. L’aran riceve le direttive di come negoziare dal comitato di settore. C’è un procedimento che deve essere seguito per la negoziazione, non basta trovarsi d’accordo ma questo accordo deve essere poi verificato alla luce di parametri tecnici che fa la corte dei conti. Sentenze 306 e 309 del 97 la CC ha detto che le contrattazioni collettive sono legittime. Ora ci avviciniamo di piu al rapporto di lavoro, come comincia questo rapporto di lavoro? L’accesso all’impiego deve avvenire per concorso pubblico perchè lo dice la costituzione per garantire la scelta dei migliori per competenze professionali rispetto al lavoro che deve essere svolto dalla PA, nell’ottica del buon andamento. Non si va per concorso pubblico solo per impieghi scuola dell’obbligo e categorie protette che sono assunti sulla base delle liste di collocamento (invalidi, persone con problemi di salute). Cos’è il concorso? È un procedimento amministrativo disciplinato da legge regolamenti e in concreto dal bando che specifica alcune cose. Questo sistema vale sia per l’accesso all’impiego pubblico rimasto tale sia a quello privatizzato, il concorso è rimasto affidato al giudice amministrativo anche per impieghi privatizzati, addiritura ora anche per impieghi di certe società vicine alla PA. Concorsi sono una cosa eterogenea, sono diversi tra di loro, ogni amm ha una disciplina diversa, es possono essere accessibili a chiunque (cittadini italiani e altri paesi comunitari salvo che per det posti) in alcuni rari settori sono ammessi anche extracomunitari (es infermieri). Altra ipotesi: concorso possono partecipare solo persone con det status come titoli di studi o competenze professioali (giudice del tar deve aver fatto giudice ordinario per un certo periodo). Una volta stabilito chi puo partecipare, come funziona la scelta? Test, colloqui, prove ecc. Altri guardano semplcemente titoli di studio e titoli formativi che danno punteggi che formano classifiche. Ci sono anche concorsi misti ecc ecc. La procedura è poi affidata inizialmente a un resp di procedimento e poi si passa a un organo collegiale straordinario ad hoc che è una commissione di concorso che deve fare la scelta comparativa. Ogni amm ha le sue regole ma il 165 detta principi comuni fondamentali: adeguata pubblicità della selezione, modalità di svolgimento che assicurini buon andamento e imparzialità, adozione di meccanismi oggettivi e trasparenti, rispetto delle pari opportunità, composizione della commissione esclusivamente con esperti di provata competenza nella materia del concorso che non ricoprano anche cariche politiche e che non siano rappresentanti sindacali. L’esito del concorso è una graduatoria, passano i partecipanti dal primo a x, gli altri? c’è una norma che con certi limiti di 3 anni consentono di utilizzare le graduatorie anche per assunzioni successive. Cosa succede a chi vince il concorso? Gli viene fatto il contratto e immesso nel ruolo. C’è poi una fase di inquadramento in una prova che si chiama area funzionale, insieme di posiz lav astratte abbastanza simili tra loro ma con differenzazioni. Ora passiamo a un altro grosso problema, i concorsi interni. Apparentemente questi hanno la forma di concorso, però in sostanza vengono riservati a persone gia dipendenti della amministrazione che le bandisce, questo comporta una forte limitazione delle funzioni del concorso, si restringe la cerchia dei potenziali partecipanti, non si migliora il personale perchè è sempre lo stesso, allora quando il fenomeno è diventato grosso ci si interrogati sulla compatibilità costituzionale. La CC ha fatto una quantità di sentenze, una migliore è la 1 del 99, dice che l’essere gia dip dell’amm non consente di per se passaggi ad aree funzionali diverse o superiori perchè corrisponde a una nuova assunzione e quindi richiede in linea di principio la prova concorsuale. È necessario un concorso vero, solo in casi molto particolari si possono fare, es uffici di diretta collaborazione. Il legislatore raccoglie a metà questa indicazione e dice che le PA coprono i posti disponibili attraverso i concorsi pubblici con riserva non superiore al 50% al personale interno, almeno metà devi prenderli col concorso, l’altra metà puoi prenderla da chi gia è impiegato che avrà sicuramente piu esperienza. Poi c’è una regola simile per il personale che possibilità di riservare il 40% dei posti a personale che ha lavorato per almeno 3 anni, questa esperienza pesa, diventa titolo. All’interno della stessa area funzionale ci sono posizioni migliori e peggiori senza bisogno di concorso, carriera. Mobilità: ci sono due forme: 1) le PA possono coprire posti vacanti con la cessione del contratto di lavoro di dipendenti appartenenti alla stessa qualifica presso altre PA che facciano domande di trasferimento, c’è una regola che dice addiritura che le amministrazioni prima di fare il concorso devono attivare procedure di mobilità provvedendo a coprire i posti con persone che fanno domande di trasferimento da altre amministrazioni. Naturalmente è possibile che si cambi contratto con questa operazione, allora ci sono tabelle di corrispondenza per capire a quale posto posso chiedere trasferimento. 2) i casi di riorganizzazione di uffici, casi nei quali le PA hanno eccedenze di personale rispetto alle risorse e devono ridurre l’organico, qui cosa si fa? Mobilità. Se si riscontrano questi esuberi si deve fare una comunicazione preventiva alle organizzazioni sindacali e poi c’è una serie di regole, cominciare a collocare a riposo unità di personale che hanno i requisiti per la pensione, trasferimenti in altre amministrazioni, mobilità per lo smaltimento di esuberi. Il personale che non è stato mobilitato viene messo in disponibilità, uno stato nel quale restano sospese tutte le obbligazioni e il lavoratore ha il diritto a una indennità pari all’ 80% del suo stipendio per 24 mesi massimo. Poi ci sono regole che cercano di aiutare i lavoratori di disponibilità, si fanno elenchi di questi e quando le amministrazioni hanno bisogno di personale devono prendere quelli in disponibilità se sono compatibili con i requisiti. Passati i 24 mesi il contratto è risolto! Nel caso di trasferimento ad altri soggetti pubblici o privati si trasferisce il rapporto di lavoro del dipendente pubblico, l’effetto piu rilevante si verifica nelle esternalizzazioni, quando la PA esternalizza un compito e lo affida a una impresa privata il personale passa a questo soggetto e smette di essere personale pubblico e diventa privato. Particolarità del rapporto di lavoro alle dipendenze della PA: abbiamo detto che è stato privatizzato ma ha qualche particolarità, 1) quando si ha l’inquadramento si viene collocati in una certa dimensione organizzativa a cui corrispondono delle mansioni, se un dipendente viene assegnato a mansioni superiori? Nel privato dopo un certo punto ha diritto a essere passare a un inquadramento superiore, nel pubblico la legge dice che l’esercizio di fatto di manisioni diverse non ha effetto nel diritto all’inquadramento superiore. Ma si puo far fare a un dipendente pubblico mansioni diverse da quelle preposte? Il 165 dice che si puo quando un altro posto che dovrebbe fare quelle mansioni è vacante e deve essere coperto. Il lavoratore pubblico ha un dovere di esclusiva, non puo assumere altri incarichi retribuiti, eccetto quando ottiene una espressa autorizzazione, se non la chiede una norma recente dice che si ha responsabilità amministrativa. Retribuzione: sul piano retributivo l’attribuzione puo avvenire esclusivamente tramite contratti collettivi con parità di trattamento. Articolato in trattamento fondamentale e accessorio, la legge dice che in sede di contrattazoine collettiva viene regolata la parte accessoria che però deve essere collegata alla performance, il dipendente deve essere stimolato a far bene per avere la retribuzione accessoria che dovrebbe essere collegata almeno in misura prevalente alla performance. 7-05-13 Oggi approfondiamo il tema di ieri con riguardo a una particolare categoria di lavoratori dipendenti della PA: i dirigenti. Qui è ancora piu difficile tenere distinte le tematiche inerenti all’organizzazione con quelle inerenti la gestione dei rapporti di lavoro. 1) come si fa a diventare dirigente pubblico? In via di larga massima bisogna fare un concorso, questi sono variamente articolati a seconda delle amministrazioni che vengono in rilievo, ci soffermiamo di piu su quella dello Stato. Lo Stato ha due fasce di dirigenti: dirigenti di seconda fascia e di prima fascia. Alla seconda fascia si accede con due possibili modalità a) concorso per esami, a questo possono partecipare candidati con una pregressa esperienza di servizio nella PA b) corso-concorso è un periodo formativo al quale si accede per concorso ma che poi si chiude con un esame, col concorso dimostri di essere il migliore ma non hai dimostrato di essere pronto e quindi esame finale. Al corso-concorso possono partecipare candidati non necessariamente con pregresse esperienze di servizio, il 30% dei ruoli dirigenziali devono essere dati con corso-concorso. Quelli che vincono di a&b hanno ancora specifiche attività formative da assolvere prima di diventare veri e propri dirigenti. Per la prima fascia c’è un sistema di concorso pubblico per titoli ed esami e i criteri generali dovrebbero essere stabiliti da un decreto del PDC, qui per accedere bisogna gia essere stati dirigenti e anche questi hanno un periodo di formazione prima del servizio vero e del dirigente, se dimostra che concretamente l’esito negativo è estraneo alla sua sfera di controllo allora non dovrebbe essere punito. Recentemente si sta manifestando una tendenza diversa, fermo l’impianto normativo generale stanno spuntando specifiche norme di legge che danno incarichi ai dirigenti e dicono che l’inosservanza di queste leggi comportano resp dirigenziale, es mancata predisposizione del piano anticorruzione o l’omessa vigilanza sulal base del piano anticorruzione. In conclusione di questo cammino delle risorse umane facciamo qualche accenno all’apparato non di ruolo a tempo indeterminato. Per le esigenze connesse con il proprio fabbisogno ordinario le pubbliche amministrazioni assumono esclusivamente con contratti di lavoro subordinato a tempo indeterminato seguendo le procedure di reclutamento previste dall'articolo 35. Per rispondere alle esigenze temporanee ed eccezionali le PA possono avvalersi delel forme contrattuali flessibili previste dal cv. Queste forme di lavoro precario “non di ruolo a tempo indeterminato” si sono diffuse perchè tendenzialmente costa meno e perchè non richiede la corrispondenza ad un posto in organico. Problemi 1) aspettative di questi interessati di entrare in ruolo 2) problemi di costo. E allora norme di legge che introducono limiti quantitativi per queste tipoligie di lavoro. Il legislatore fa dei tentativi per stabilizzare il personale precario con concorsi riservati. Poi ancora eventuali provvedimenti in materia di personale adottati dalla PA in base a previsione di legge poi dichiarate incostituzionali, sono nulli di diritto e privi di effetto sin dall’origine a presidio dell’accesso ai ruoli attraverso concorso pubblico e della corretta e sana gestione della finanza pubblica. Cominciamo a introdurre il discorso sui beni pubblici. Il significato del termine bene pubblico è in circolazione con diversi significati, due diversi significati, uno piu ampio che comporta la coincidenza tra beni pubblici e beni appartenenti alla PA, uno piu ristretto che si riferisce solo ad aclune categorie di questi beni appartenenti alla PA caratterizzate da differenze di regime giuridico rispetto al regime generale della proprietà. Perchè dovrebbe esserci un regime giuridico particolare per almeno alcuni beni dalla PA? Si configura una destinazione giuridica di questi beni rispetto al perseguimento dell’interesse pubblico, nel sistema privatistico i beni sono del proprietario e ci fa quello che vuole, nel sistema pubblico ci sono alcuni beni che sono caricati di finalizzazione, questi beni è importante che siano finalizzati al perseguimento del pubblico interesse da dare ruolo a un diverso regime giuridico di questi beni. Ma allora parliamo di proprietà? L’art 42 della cost parla di proprietà pubblico o privata, ma d’altra parte il cv libro terzo capo secondo parla dei beni ad appartenenza pubblica e solo dopo parla della proprietà. Allora come al solito bisogna distinguere le questioni terminologiche dalla sostanza. Storicamente il dominus è libero rispetto al bene di usarlo, non usarlo, come usarlo ecc invece per i beni pubblici in senso stretto questo vincolo di destinazione che li caratterizza comporta che il soggetto debba amministrarli rigorosamente in correlazione con le funzioni che la legge gli attribuisce. Quali sono queste categorie di beni pubblici in senso stretto che hanno differenze? 1) beni demaniali 2) patrimonio indisponibile. Se invece parliamo in senso lato si aggiunge la categoria dei beni disponibili. Alcuni beni quindi sono sottosposti al regime del diritto privato (beni disponibili), altri sono diversi e possono stare o nella categoria dei demaniali o nei patrimoniali indisponibili. 08-05-13 Cominciamo dai beni demaniali, sono determinati dalla legge, ai fini di classificazione vengono individuate delle categorie: beni demaniali naturali e beni demaniali artificiali. Beni demaniali necessari, beni demaniali eventuali, la differenza attiene al regime di appartenenza, quelli necessari per forza appartengono al demanio, quelli eventuali possono anche essere di soggetti privati e in quel caso seguono il regime della proprietà privata ma se in mano di enti territoriali allora soggiaciono al regime demaniale. Tutti i beni demaniali sono di enti territoriali, lo si ricva da 824 e 830 cv. Facciamo qualche esempio per conoscere questi beni. Beni demaniali naturali necessari: si trovano direttamente in natura e non possono che essere demaniali, beni del demanio marittimo sono beni individuati elencati dal codice civile 822 e anche dal codice della navigazione. Non c’è il mare, il mareè considerato bene di nessuno, ma in alcuni casi si considerano demaniali anche specchi acqui di porti e rive; sono demaniali perchè funzionalizzati aiusi pubblici del mare, servono a consentire usi pubblici del mare recepiti come interesse pubblico (navigazione, pesca, balneazione,godimento tempo libero, funzione naturalistica). Altro esempio di beni demaniali necessari: il demanio idrico, qui si tratta delle acque interne (laghi, fiumi, torrenti), tutte le acque superificiali e sotteranee ancorchè non sotterrate dal sottosuolo il codice dell’ambiente ha modificato il codice civile perchè ci si è accorti che l’acqua è una risorsa rara, a rischio, allora si è voluto tutelare l’acqua che deve potersi conservare nel tempo con una disponibilità adeguata e il modo di farlo è stato individuato nel trasferire in mano pubblica tutte le acque, (non è una espropriazione, nessun indennizzo). Poi abbiamo qualche esempio di bene demaniale artificiale necessario: realizzato dalla mano dell’uomo ma del demanio pubblico, opere destinate alla difesa nazionale, immobili che hanno immediatamente e direttamente funzione difensiva (bunker, muraglia, no caserme). Di chi sono i beni che abbiamo visto finora? Dello Stato. Questo per quanto concerne il profilo dominicale, ma nel frattempo molte delle funzioni relative a questi beni sono state trasferite agli altri enti (art 118 cost); e cosi Demanio marittimo se voglio concessione demaniale marittoma si chiede al comune, talvolta alla regione, a voltel’autorità portuale. Demanio eventuale: ai sensi dell‘822 sono le strade, autostrade, ferrovie, aeroporti, acquedotti, immobili di interesse storico artistico, le raccolte dei musei delle pinacote che earchivi delle biblioteche (unici beni mobili, universalità di mobili). Qui la finalizzazione opera in modo meno intenso, non è detto però che quando questi beni siano privati la finalizzazione scompaia del tutto, es castello se è pubblico è demaniale se è privato è di pp ma qui si affianca un altro discorso, ci sono beni di pp che però hanno interferenze con interessi pubblici importanti e questo comporta l’introduzione di regimi particolari per cui vengono ridotte le facoltà spettanti al proprietario, se io sono proprietario di un castello non posso modificarlo se non previa autorizzazione della PA (sopraintendenze del ministero dei beni e attività culturali) che mi autorizza solo se la modifica non priva il bene della sua importanza culturale. A un certo punto qualcuno si è posto la questione che logica c’è nell’avere il legislatore ricondotto tutte queste tipologie al demanio pubblico? Qual’è l’elemento che hanno in comune per essere tutti demaniali? Sandulli negli anni 50 dice che la classificazione ubbidisce solo alla legge, criterio positivo di definizione. Abbiamo visto quindi quali sono, ora occorre capire quale regime particolare hanno. Caratteristica base art 823: la norma va tradotta cosi: Sono sottratti alla disciplina del cv in materia di contratti e in altre forme di costituzione di diritti, c’è un rinvio alle loro leggi pubblicistiche speciali, non funziona la regola civilistica (non si usucapiscono). Questi beni non sono soggetti a espropriazione per pubblica utilità, se una PA vuol dare un opera non puo espropriare lo stato per fare l’opera. È incompatibile un sistema di disponibilità giuridica verso il bene. Le leggi speciali prevedono la possibilità di diritti su beni demaniali in capo agli amministrati ma originano non da contratti ma provvedimenti amministrativi. Ma si tratta di un atto non irretrattabile, sono revocabili per pubblico interesse come ogni provvedimento amminstrativo, è quindi un diritto debole che viene dato agli amministrati. Questi provvedimenti si chiamano provvedimenti di concessione che danno diritti di contenuto diverso ma tutti non irretrattabili. Le discipline di settore stabiliscono in dettaglio i limiti di utilizzo e dei diritti conferiti ai privati. Il privato concessionario si rapporta col resto della collettività come titolare del diritto pieno, il titolare della concessione dello stabilimento puo dire “non entri se non paghi il biglietto”. Alcuni di questi beni sono destinati all’uso generale, ogni componente della collettività amministrata puo utilizzarli nei limiti delle regole, posso passeggiare liberamente sulla spiaggia, posso andare in macchina sulla strada,sono beni pubblici aperti all’uso generale. Per i beni demaniali marittimi e stradali l’uso generale costituisce la regola. Ma ci sono anche diverse forme di uso. Una forma non troppo lontana da quello generale è quello speciale, l’uso speciale è il fatto che chiunque componente della collettività puo impone alcune cautele particolare o in rapporto alla protezione del bene o altri interessi pubblici e per questo è assoggettato a un autorizzazione (es trasporto eccezzionale va regolato e serve una autorizzazione, uso della strada per gara ciclistica ecc). Uso eccezionale: coincide con la costituzione di diritti esclusivi in capo ad amministrati, si chiama eccezionale perchè strutturalmente derogatorio rispetto alla regola base, l’appropriazione da parte di qualcuno è un eccezione. Perchè si dovrebbero costituire dei diritti in capo a singoli su beni che sono pubblici? Perchè questi usi che i privati ne fanno corrispondono a quegli interessi pubblici al quale è finalizzato il bene. Es come si fa a navigare se non si ha la nave? Viene costruita da una industria cantieristica in riva al mare, ma la riva del mare è bene demaniale, ma l’interesse che esistano navi e quindi l’interesse di navigare è pubblico. Stabilimenti balneari danno comfort, servizi, sicurezza, una